公共行政学复习重点

公共行政学复习重点 IMB standardization office【IMB 5AB- IMBK 08- IMB 2C】

名词解释

1.公共行政：政府依法对国家政务、社会公共事务和自身事务进行管理的活动。

2.行政组织的涵意:从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。

3.行政领导的含义：行政领导是指在行政组织中，经选举和任命而享有法定权威的领导者，为实现一定的行政目标，依法行使行政权力，所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动，即行政领导活动。

4.行政职能的涵义：是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。

5.行政权力概述含义：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。

6.行政执行含义：行政执行，特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。

7.行政决策的含义：指享有行政权力的组织或个人，为实现一定目标，按照一定的原则，在系统分析主客观条件的基础上，进行行动方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。

8.人事管理（人事行政）含义：为实现行政目标和社会目标、通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化管理。

9.行政效率的含义：指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系

10.行政监督的含义：行政监督是指各类监督主体（党、国家机关、社会团体和人民群众）依法对政府行政机关及其工作人员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动，它是一种法制监督。

公共行政学的历史演进

一、西方公共行政理论产生的历史背景

1、19世纪末20世纪初欧美主要国家完成了产业革命；

2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；

3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；

4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；

5、英国文官制度、美国三权分立制公共管理实践

二.西方公共行政理论的发展：三个阶段

传统管理时期（1900-1930）

1）1911年： .泰勒“科学管理”之父，《科学管理原理》：以效率为中心；

2）1916年：法国“管理理论”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论；

3）马克思.韦伯（Max Weber）“组织理论”之父，官僚科层组织；

●行为科学时期（1930-1960）

1）梅奥的霍桑实验；2）马斯洛需要层次理论；3）赫兹伯格激励保健因素理论；4）麦克雷格的X-Y理论……

●系统理论时期（1960-至今）

孔茨1961年〈管理理论丛林〉；菲德勒的权变理论……

简答

行政组织

1.国家行政组织的特征：政治性、社会性、权威性、法制性、系统性、发展性

2.行政组织的基本要素：法规制度健全:组织目标明确、人事调派、恰当权责、分配合理、财物数量适中、运行机制有效、行为方式优化、价值观念整合

3.行政组织目标的特征：规律性、服务性、复杂性

4.目标管理:是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程；它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献；它一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。

5.管理幅度:管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。科学合理的管理幅度没有统一的标准，它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关管理层次：管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。因此，管理层次的划分，不

但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。国家行政组织通常都是金字塔式结构。

6.行政组织体制

首长制与委员制——权力归属和运用完全不同的两种体制

分级制与分职制——纵横相交、相辅相成的两种体制

分权制与集权制——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制

7.编制：一个行政组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构和职位配置。

●编制管理：按照法律法规所规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构

设置和人员配备等进行的管理。

●行政组织编制管理体制：统一领导，分级管理。

●行政组织编制管理形式：条块结合、以块为主——地方行政组织的主要形式。

条块结合、以条为主——上级业务部门垂直领导的工作部门的管理形式，如铁路、气象等部门。

编制单列、条块结合——公安、安全等部门。

●行政组织编制管理的方法：经济手段、法制手段、行政手段

●编制管理的意义：建立高效行政组织体系的重要前提；防止官僚主义，有利于

密切联系政府与民众关系；有助于节省国家财政开支。

●编制管理的基本原则：精简原则（精简机构和人员、合理定编定员）；

统一原则（统一领导、统一职能目标、机构设置统一完整）

编制立法原则

8.我国国家行政组织的基本原则：为民便民的原则、完整统一的原则、权责一致的原则、精干效能的原则、依法行政的原则、适应发展的原则

9.彼得原理：在一个等级制度中,每个职工趋向于上升到他所不能胜任的职位，层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的

10.帕金森定律：在行政管理中,行政机构会象金字塔一样不断增多,行政人员会不断膨胀,每个人很忙,但组织效率越来越低下

行政领导

1、行政领导的含义及特点

含义：行政领导是指在行政组织中，经选举和任命而享有法定权威的领导者，为实现一定的行政目标，依法行使行政权力，所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动，即行政领导活动。

特点：统一性、执行性、权威性、服务性

行政领导由领导者、被领导者、环境三个要素构成。

2、一般了解行政领导者的个体素质及群体结构

个体素质：政治素质与品德素质、知识素质与能力素质

群体结构：年龄结构、知识结构、智能结构、气质结构

3、理解行政领导制度的含义及类型

含义：行政领导制度是指有关规范行政领导活动的一系列制度的总和。

类型：根本性的行政领导制度（民主集中制、集体领导和个人负责制）、日常性的行政领导制度（行政领导密切联系群众的制度、上下级行政领导之间联系制度、领导班子成员之间联系的制度）

4、理解行政领导方式的含义及分类。

含义：行政领导者从事行政领导活动必须遵循的比较稳定的领导模式

分类：专断式、放任式与民主式（运用行政权力）；重人式、重事式与人事并重式（工作重点）

5、一般了解西方国家领导理论及行政领导实践。（一）领导行为和风格理论自二十世纪四五十年代，随着行为科学的兴起，研究者逐渐偏重于领导行为和风格的研究。

1、领导行为四分图

1964年，美国管理学家布莱克和莫顿（Blake and Mouton）在领导行为四分图的基础上，提出了领导方格模式图。这是一张九等分的方格图，横坐标表示领导者对生产的关心程度，纵坐标表示领导者对人的关心程度。

在坐标图上由1到9划分为九个格，作为标尺。整个方格共有81个小方格。每个小方格表示“关心生产”和“关心人”这两个基本因素相结合的一个领导方式。（见图4—2）

布莱克和莫顿在81个方格中，列出了五种领导方式的基本类型，并对每种领导方式的行为特征给予描述。

?“1?1”型：贫乏型领导。也叫虚弱型领导。这种类型的领导者对人和工作都不关

心，他只以最小的努力来完成必须做的工作。这只会导致失败。

?“9?1”型：任务第一型领导。这类领导者高度关心生产和效率，而不关心人，只

准下属服务而不让其发挥才智和进取精神。

?“1?9”型：俱乐部型领导。这类领导者只关心人而不关心工作或生产，对下属一

味迁就，做老好人，所以，也叫逍遥型领导。

?“5?5”型：中间型领导。这种领导者对人的关心度和对生产的关心度大体相同。

只图维持一般的工作效率与士气，安于现状，不能促使下属发挥创新精神。

?“9?9”型：协调型领导。也叫战斗集体型领导。这种领导者既关心工作又关心

人，通过协调和综合各种活动，使大家和谐相处并发扬集体合作精神，促进工作和生产的发展。

?对于这五种类型的领导行为，大多数研究者认为“9?9”型最好，以下依次为“9?1”

型、“5?5”型、“1?9”型、“1?1”型。但是，在具体管理实践中，究竟那种领导行为的效果最好，还将随情境变化而变化。

?2、勒温的领导风格理论

?领导风格理论的创始人是社会心理学家勒温（Lewin）。

勒温把权力定位为基本变量，将领导者在领导过程中表现出来的极端风格分为以下三种类型：专制式、民主式和自由放任式。（见图4-3

3、利克特的领导作风模式

4、领导行为连续统一体理论

（二）领导权变理论

1、菲德勒权变模式

?菲德勒（Fiedler）首次把人格测量与情境分类联系起来研究领导效率。经过15年

的调查研究，得出结论：领导效果的好坏取决于以下三种情境因素：

（1）领导者与被领导者的关系

（2）任务的结构

（3）职位的权力

菲德勒模式表明：不存在一种适合一切情况的最好的领导形态，领导者的领导方式必须适应变化着的实际情况。

2、通路——目标模式（Path-Goal Theory

豪斯通过实验和研究认为，领导行为四分图中的“高工作”与“高关系”的组合不一定是最有效的领导方式，在这里还应该补充情境因素。有四种领导方式可供领导者在不同环境下进行选择：一为指令型。领导者发布指示，明确告诉下属做什么，怎么做。决策完全由领导做出，下属职工不参与。二为支持型。领导者很友善，平等待人，关心下属，但是不太注意通过工作使人满意。三为参与型。领导者在作决策时注意征求下属的意见，认真考虑和接受下属的建议。四为成就型。领导者向下属提出挑战性的目标，希望下属最大限度地发挥潜力，并相信他们能达到目标。而且不断制定新的目标，使下属经常处于被激励的状态。

领导者究竟要选择哪种领导方式、要考虑以下两个方面的因素。一是下级的个性特点。比如领悟能力、教育程度、对成就的需求、对独立的需求、愿意承担责任的程度等。二是环境因素。环境因素包括工作性质、权力结构、工作小组的情况等。

6、理解中国行政领导科学化的基本途径。树立新的领导观念；建立科学的领导体制；运用科学的领导方法；树立清廉的领导作风

行政职能

1.现代政府行政职能问题的由来与发展罗斯福“新政”：罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职能：○1.大大扩充了总统的立法职能。——那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。○

2. 大大扩充了总统的行政职能。——总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。○

3. 大大扩充了总统的经济职能。——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦政府对华尔街的管制，“总统即将成为‘经济总工程师。”

罗斯福新政使美国“避免了一场革命”，开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。

2.行政职能的构成：按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展6个范畴。我们以此为线索进行讨论。

按照20世纪60年代以来革新行政学的观点，政府的职能有一些新的、不同的理论观点。具体内容我们将在相关章节介绍和讨论。

3.关于政府职能的争论：一、国家与社会的关系这种关系主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来，政府的公共权力在一直在加强，政府的公共职能始终在增加。政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”，并有可能成为詹姆斯·布坎南称之为自行其事、“拥有独立利益的巨物”。

行政决策

1.特点：主体：拥有行政权力的组织和个人；结果：具有普遍的约束力；内容：具有

广泛性；目标：具有非营利性。

类型：确定性决策、风险性决策和不确定性决策；程序性决策、非程序性决策

调查研究、发现问题→科学预测、确定目标→科学设计、拟定方案→综合评价、选择方案→方案合法化及颁布→实施检验，调整完善。修正决策，追踪决策

2.行政决策体制

含义：承担行政决策的组织机构和人员的权责分配及决策制度的总称

类型：独裁制、议会制

5.行政决策过程：调查研究、发现问题→科学预测、确定目标→科学设计、拟定方案→综合评价、选择方案→方案合法化及颁布→实施检验，调整完善。修正决策，追踪决策

6.行政决策模式

理性决策模型——西蒙的理性决策过程

●情报活动阶段：找出决策的理由；找到可能的行动方案；在各个行动方案之间进

行抉择；对已进行的抉择进行评价。

●设计活动阶段；

●“抉择活动；

●“审查活动”。

7.完善行政决策的路径：强化行政决策过程的信息工作；强化行政决策过程的咨询工作；强化行政决策的民主参与；强化行政决策的制度建设。

人事行政

1.人事管理（人力资源管理）主要制度：人事（员工录用、晋升、调配、退休

等）、薪酬（工资、奖金、津贴、补贴）和劳动（劳动关系、劳动保护、社会保险等）、培训（培训、进修、学历）四个方面

2. 从人事管理到人力资源管理

（1）关于人性的假定：传统人事行政把人仅看作“成本”；而现代人事行政把人力看成是最重要的资源、“第一资源”。

（2）传统人事行政以事为中心

现代人事行政以人为中心，着重研究调动人的积极性的管理模式。

（3 ）传统的人事管理处于组织的“战术地位”，而现代人事管理处于组织的“战略地位”。

（4）传统的人事管理往往处于被动地位（救火、救急），现代人事管理处于主动地位（人力资源预测规划等）

（5）传统的人事管理研究是封闭型经验型的；现代人事管理研究是开放型的，注意借鉴其他学科（经济学、社保、管理学、心理学）等的研究方法与研究成成果。

3.公共部门的人事管理或人力资源管理

公共部门人力资源管理（或者人事行政）与私人部门的人力资源管理（或者人事管理）的区别：其核心是公务员管理制度。具体表现在：招聘、考核评价、薪酬、培训、调配等诸多方面都有很大差别。

行政监督

1、行政监督的特点：行政监督主体的多样性；行政监督对象的特定性；行政监督的法制性

行政监督的作用：预防作用、控制作用、纠错作用

原则：经常性与广泛性相结合的原则、民主性与公开性相结合的原则、客观性与公正性相结合的原则、确定性与有效性相结合的原则

2、监督体系

（一）内部监督体系： 1、一般监督（1）行政机关上下级之间的监督，（2）职能监督（3）主管监督2、专门监督：监察监督、审计监督、行政复议

（二）外部监督体系：立法监督、司法监督、政党监督、社会监督

立法监督的一般形式：质询、提出不信任案或不信任表决、任命、弹劾、罢免、审批、国政调查、行使司法职能

2、司法监督主要方式：违宪审查、行政诉讼、刑事诉讼、民事诉讼

3政党监督的具体表现形式：执政党监督、各民主党派和政协监督、协商国家大事、参与制定方针政策、参与国家事务管理、参加政府工作

社会监督的渠道：舆论监督、公民监督（信访、人大代表的建议、检举等）、社会团体监督（群众性组织、行业性组织、公益组织等）、公意表达（公民投票、民意测验等）

行政权力

1.特点：公共性、手段性、自主性、一元性、时效性、膨胀性

2. 如何认识“行政国家”现象呢？

首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。

最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。

3.行政权力的趋向：权力结构的扁平化、权力分配的均等化、权力行使的共享化、权力运行的透明化、权力约束的法治化、权力价值的合意化

4.行政权力的分配

分配方式：结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）——根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。

功能性分配（各专业领域行政权力的分配）——根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割

分配的途径：逐级授权、权力下放、权力“外放”

分配的原则：程序必须合法、职权必须分明、权责必须一致、权利必须明确、内容必须全面

分配出现的问题：行政权力分配与政治授权的关系；集权与分权之间的关系；权利与义务的关系问题

5.行政授权含义：行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。行政权力的行使特征：行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式；行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分；行政授权也是一种权责高度统一的管理行为

行政权力的基础：结构性权力、制度性权力、报酬性权力、强制性权力、象征性权力、知识性权力、关系性权力、人格性权力

手段：强制性手段和非强制性手段

行政执行

1.特点：行政执行以国家行政机关作为主要的主体；行政执行是目的性和手段多样性的统一；行政执行具有直接现实性；行政执行具有灵活性和经常性；行政执行具有相对独立性；行政

2.执行的能力和有效性

3.行政执行研究的线索、途径和模型

4.行政执行的方式：管理方式、政治方式、法律方式、市场方式和伦理方式

5.行政沟通与协调