中央银行的独立性

中央银行的独立性

摘要：

中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权利、决策与行动的自主程度。中央银行的独立性比较集中地反映在中央银行与政府的关系上，这一关系包括两层含义：一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性是相对的。

中央银行的独立性问题，在中央银行制度发展过程中曾经是一个争议较大的话题，争论的焦点无非是中央银行对政府应该保持多大的独立性，这一争论及其结果对各国中央银行的法律地位产生了直接影响。

一、中央银行的独立性历史背景

现代中央银行制度产生于工业革命时期的英国，那时的英国是世界上经济发展最快的地方。在此之前，世界经济的问题主要集中在战争、饥荒和疾病等方面。但是当工业革命首次在英国蓬勃发展时，它也为英国带来了前所未有的困难。由于新兴工厂需要大量资金，银行将个人的储蓄贷给工厂，使得银行没有准备金来支付日常的取款，银行不得不提高利息吸引存款，以至于存贷款息差缩小；另外由于工厂经营的好坏会给银行的资金链带来很大影响，当还款困难时，银行缺少现金，导致了倒闭的后果。在这种情况下，中央银行应运而生。当银行出现危机时，英格兰银行就会贷款给处在危机中的银行。由于大家相信英格兰银行不会倒闭，因此，它的贷款会帮助商业银行渡过难关。这种贷款制度带来的结果是：低利率、高资产价格以及银行倒闭数量迅速减少。货币本位制的确定和二战后各国经济的发展，使得货币政策日益显示其重要性，中央银行的独立性问题相应的引起了广泛的争论，世界各国经济发展的实践表明，中央银行能否有效地制定和执行货币政策，保持货币稳定，在很大程度上取决于中央银行的独立性。

二、中央银行的独立性概述

根据货币基金组织最新公布的文献，中央银行独立性是指中央银行在公布通货膨胀率、汇率或货币政策目标以及根据自己的操作决定货币供应量和利率水平时不受政策的干预，在解决中央银行与政府间矛盾时存在公开的和透明的程序，并且中央银行的管理和财务是独立的。

中央银行的独立性是相对的，指中央银行在运用国家赋予的职能，作为一国经济领域的核心领导者自主、连续、不受干扰进行的货币政策的制定和实施等。一个相对独立的中央银行有利于保持货币币值的稳定，从而为经济的持续快速发展提供稳定的宏观经济环境。

央行保持独立性是非常必要的。首先，央行是一国金融领域的最高管理机构，有其自身的业务职能，如果受制于政府，就会成为政府借款的便利来源，被迫包销国债等从而导致货币政策失效。其次，央行的业务专业性非常强，政治家往往不适合参与央行决策。再次，央行和政府侧重的利益点不同。央行致力于币值稳定等经济问题，政府则更多关注社会问题。最后，央行独立性政策可使央行和政府决策互相制约，互为补充，防止重大问题上决策失误。

央行保持独立性的原因，可以从以下几点分析。首先，央行的权利是国家政府赋予的，这就要求央行不能完全独立于政府，其政策目标要与国家总体目标一

致。其次，央行的货币政策需其他政策如财政政策配合才能更好地发挥作用。最后，央行归根到底是国家的央行，要为国家服务，代表国家在国际交往中做好决策，必要时为政府提供支持。

三、我国中央银行独立性的现状

1983 年,国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能,并开始实施金融监管,1995年 3 月通过的《中华人民共和国中国人民银行法》作为新中国第一部金融法律, 是我国中央银行制度的基石,并于2003 年12 月27 日通过了修正案。央行的独立性是其履行职责的灵魂。《中国人民银行法》规定了中国人民银行的法律地位，是国务院的直属部门且受其领导,从行政级别看明显是低于政府的，导致组织上缺乏独立性。《中国人民银行法》第二十九条、第三十条严格规定中国人民银行不得向政府财政透支，不得向地方政府和各级政府部门提供贷款，实行独立的财务预算管理制度，这样就在一定程度上保障了中国人民银行履行职责的独立性。但法律却没有规定违法者的法律责任。这样,人民银行经济独立性的落实,便取决于中央政府和中央财政的自治。从《中国人民银行法》第十条，第十二条我们可以发现，我国央行的人事任免制度基本掌握在国务院的手中。这种体制使得中央银行的政策难以避免的受政府所左右。人事权的独立性难以保障。虽然在《中国人民银行法》第七条中规定了不受干涉权利，第十三条的独立开展业务权利都在一定程度上保障人民银行对于中央政府以及地方政府的相对独立性，仍不足以使它能够完全承担起稳定币值、进行金融监管与调控的重大责任。

我国中国人民银行的独立性主要表现在以下几个方面：第一，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉；第二，中国人民银行除年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项以外的有关货币政策事项做出的决定，报国务院备案即可；第三，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；第四，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外；第五，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融工作，承办有关业务，其职责履行不受地方政府的干预；第六，中国人民银行应向全国人民代表大会常务委员会报告有关货币政策情况和金融管理情况。

从以上规定可以看出，中国人民银行作为中央银行，在法律地位上既具有行政隶属性，又具有相对独立性，体现了它与政府其他部门的区别。

四、《中国人民银行法》关于其独立性的规定及其存在的不足

《中国人民银行法》在中央银行独立性方面的规定大致体现在以下方面：第一、中国人民银行与中央政府的隶属关系。《中国人民银行法》第二条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”

第二、制定和实施货币政策的自主程度。《中国人民银行法》第五条规定：