新体制下基层食品安全风险交流机制的探讨

新体制下基层食品安全风险交流机制的探讨衢州市市场监督管理局何小英【摘要】当前，食品安全形势面临出事概率高、粮食安全和环境污染问题突出、农业生产方式落后分散、道德缺失、风险交流缺失五大挑战，其中风险交流缺失是最大的挑战，对公众心理伤害大于真正的生理伤害，并对企业、行业、经济和社会发展造成重大损失，信任危机成为当前食品安全最大的危机。

虽然地方政府和监管部门已经开始意识到信息交流机制的重要性，但是还没有采取强有力的、具有中国特色的风险交流政策、策略和措施，政府和监管部门风险交流的力量还比较薄弱，风险交流目前仍处于探索阶段。

尤其是体制改革之后，基层食品安全管理框架中风险交流这块“短板”依然存在。

为此，我们有必要对新体制下基层食品安全风险交流机制进行粗浅的探讨，以期引起足够的重视。

【主题词】风险交流基层食品安全新机制探讨2014年年初，浙江省各市县工商部门与当地食药部门开始整合，并划入质监部门的食品安全监管职能，纷纷成立市场监督管理局，信息交流机构的建立和完善工作尚未有序地纳入这些新组建的职能部门重组规划，基层食品安全监管信息交流工作的创建和完善任重而道远。

为此，笔者结合国内外有关食品安全信息交流著作的主旨，对新体制下基层如何构建食品安全风险交流机制谈一点自己的想法。

一、风险交流的由来和目的近年来，媒体报道的有关食品安全的热点事件，譬如，一种雪糕含有19种添加剂，面条可以着火，方便面桶含有荧光物质会致癌，水果标签能够引起苯中毒……这些被疯狂转载的信息，大部分并非真正的食品安全事件，相当一部分是科学事实与媒体、消费者认知之间“信息真空”造成的误读和恐慌，可归因于风险交流的缺失。

那么，到底什么是风险交流？风险交流对食品安全问题处理起着怎样的推动作用呢？1.由来。

“风险交流”这个词在食品安全领域越来越时髦，连国家部委发布的官方文件里都频繁提到这个概念，然而它到底是什么，很多人并不十分清楚。

其实，当我们还是孩子的时候，父母会告诉我们“不要玩火，不要碰电源”，天气预报里常听到“明天紫外线强度大，请注意防晒”。

这种风险的告知其实就是风险交流的形式之一。

我们日常生活中的点点滴滴无不渗透着风险交流活动，它是一个“熟悉”的陌生人。

之所以，说它是一个熟悉的“陌生人”，是因为我们早已习惯于告知或被告知，而这种单向交流与现代风险交流理论所倡导的双向交流是完全不同的。

风险交流也被称为风险沟通，是起源于环境科学领域的一门交叉学科，在国外已经有20多年的发展史，只是最近几年才逐步引入国内。

早在1989年，美国的风险认知和交流委员会就认识到单向交流方式缺乏信息的反馈，忽略了利益相关方的关切，存在很多弊病。

他们首次确立了风险交流中“互动”的特征，从此风险交流不再是简单的传达、灌输和宣布等“家长式”行为，而包含了信息交换过程，这一点在后来的医患沟通实践中得到很大发展，并最终上升到知情决定的高度。

根据世界卫生组织/联合国粮农组织（WHO/FAO）出版的《食品安全风险分析—国家食品安全管理机构应用指南》中的定义，“风险交流是在风险分析全过程中，风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程，内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据”。

这个定义我们通俗一点讲，就是“在正确的时间通过正确的方式将正确的信息传达给正确的人”，几乎所有风险交流成功的经验或失败的教训都能从这四个“正确”中找到答案。

我们都知道，全球通行的食品安全风险应对策略就是遵循风险分析框架，这其中风险交流是很重要的部分。

然而，我国在政策层面上对于风险交流的全局考虑相对较少，目前的食品安全法律框架对于风险交流并没有覆盖，遍查全国人大常委会2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》，以及与之配套的《国务院办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知》（国办发〔2009〕25号），以及《中华人民共和国食品安全法实施条例》（国务院令第557号）的全部规范性文件中，都没有见到“风险交流”四个字，讲的是“信息发布”、“信息公开”等描述，就是国务院办公厅印发的《2014年食品安全重点工作安排》，也只是讲“信息收集”、“信息发布”，只讲政府来发布信息，而不是一个双向的和多向的，因而不是一个完整的交流过程。

早前，工商部门更多时候把食品安全舆控放在消保委或12315，多以“舆情通报”或“消费警示”等单向模式与公众展开交流，还有少部分食品商标、包装、广告、不正当竞争等则分属不同业务处，食品安全监管信息交流基本属于“散打”动作“单向”行动。

2013年国家食品药品监管总局在三司里面专门设立了风险交流处，只有三个人，还没有开展太多的工作，仍处于探索阶段，但不管怎样，对于食品安全监管工作来说是一个进步。

2.要素和目的。

“风险交流”过程有两个要素不可忽略：第一，是互动，不是单向交流。

第二，不仅是信息的交流，还包括观点、看法的交流。

要实现充分的食品安全风险交流，既要在制订食品安全标准和相关政策过程中广泛征求社会各方的意见，也要针对社会关注的食品安全事件和相关问题及时发布权威、准确的信息。

风险交流是一个双向甚至多向的全方位过程。

风险管理者往往会把风险交流看作一个对外公布信息的过程，但是获得信息的交流也同等重要。

首先，通过风险交流，决策者可以获取关键信息，这样的过程有助于形成正确的决策依据，作出更合理、更有效的决策，能更充分地表达各利益相关方的关注。

通过风险交流一方面尽早发现潜在的食品健康风险，并可使社会各方通过充分的交流建立起足够的信任。

其次，风险交流无非是为了帮助群众了解食品安全领域危及他们健康与福祉的潜在威胁，帮助群众根据食品安全有关风险的信息采取适当的预防措施，帮助群众在寻求对其日常生活中面临的多种不同食品安全风险作出反应时确定优先次序。

这种信息均以技术或科学的分析为据，以普通群众易于理解的方式进行交流。

相信，不久的将来，随着一批专业的风险交流者成长起来，必将为公众、媒体打开一扇食品安全的科学之窗。

二、基层食品安全风险交流机制的不足之处1.信息传达缺位，风险交流误解为“危机公关”。

有效的风险交流是食品安全社会共治的重要基础；保证信息透明公开，坦荡和勇于担当，是最好的食品安全风险交流和危机公关方式。

但令人失望的是，当前食品安全风险交流很不顺畅。

在公众眼中，新闻媒体是勇敢的真相披露者，专家是御用的胆小鬼，而基层监管或者部门在信息交流上的“缺位”和固有的“维稳”思维定势，阻断了风险交流的预防、预警和教育功能的实现。

事实上，风险交流本身有三个“不等于”或“不完全等于”，即风险交流≠公关工作；告诉公众某种食品是安全的≠可以就此使他们放下心来；风险交流≠公众教育。

试图以“公关”手法，和稀泥、不敢明确表态，顾左右而言他的外交辞令以及居高临下的傲慢态度取代信息交流，必将导致公众对食品安全信任危机加剧。

最典型的案例就是广州“镉大米”事件。

据相关信息，2013年5月16日，广州市食药监局公布餐饮环节一季度食品抽检数据，发现8个批次米及米制品产品中镉超标，但是并未公布不合格产品的品牌、生产厂家及销售单位名单。

5月17日，有人向广州市食药监局提出信息公开申请。

当晚，该局公布了镉超标米及米制品的镉含量及4家使用单位，但仍没有公布相关产品品牌及生产厂家。

5月18日晚，该局才公布不合格米及米制品的生产厂家及品牌，但仍未公开产品流向及数量。

广州有关方面在事件早期的种种做法可以看出，他们其实没有通过风险交流和公众、媒体以及其他相关方进行交流的意愿（也许他们暂时也还不具备实施的能力）。

他们是以“公关”的手法（结果做得也比较笨拙）取代了真正的交流，于是就下出了“躲猫猫”和“挤牙膏”这样的软招。

在2013年6月17日召开的第五届中国食品安全论坛上，就被专家一再提起。

他们谈论的不是含镉大米的健康危害，而是批评有关监管部门在处理该事件中的表现，认为这是食品安全风险交流失败的典型案例。

该案例揭示的本质问题是，有关方面在履行公共管理职能时，在食安管理的一个关键环节即食品安全的风险交流方面，存在缺位或严重的不到位。

更有一些学者一再指出：“食品安全风险交流不力，是我国食品安全管理系统中的一大短板。

”2．专业人员缺少，风险交流误认为“无足轻重”。

国际上知名的食品安全机构都有专门的风险交流队伍，例如英国食品标准局、澳新食品标准局、香港食物安全中心等，其风险交流人员占机构人员的比例一般在5%～10%。

目前，我国在食品安全领域的风险交流，专业机构和专业队伍正在逐步构建之中。

国家食品安全风险评估中心是第一家设立风险交流部门的专业机构，2013年国家食品药品监管总局还在三司里面专门设立了风险交流处，切实将风险交流纳入机构职责。

风险交流部门不仅负责风险交流的组织、策划和实施，也开展舆情监测分析及风险交流相关技术研究。

但基层食品安全监管部门几乎没有专门的风险交流机构和从业人员，普遍对风险交流重要性的认识和决心不足，资源能力不具备，缺乏可供交流的制度和机制，资金投入不足，技术力量薄弱，人才以及政府部分的缺失等都是比较重大的挑战。

更有很多人连风险交流为何物，风险交流如何开展是一头雾水。

3．经验理论缺乏，风险交流误导为“公众教育”。

现在老百姓经常谈论“我们还能吃什么？”这句话是错误的。

它具有很强的误导性，往往会造成消费者的恐慌。

事实上，食品安全没有那么多“恐怖”问题。

根据世界卫生组织（WHO）的定义：所谓食品安全问题，是指食物中有毒有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。

这个定义中包括两个关键词，一是食物中有毒有害物质，二是对人体健康造成影响，这两个关键词必须同时存在，才会构成食品安全问题。

而所谓的危害，在食品当中不管是生物性的危害、化学性的危害，还是物理性的危害，都无所不在，任何国家都不可能消除这种危害。

所以我们研究和监管食品安全的任务，不是消除危害，而是降低风险。

从科学理论上讲，食品安全问题“零风险”是不存在的。

然而，为什么消费者会感觉问题越来越多？归根结底有以下几点原因：一是消费者要求“零风险”，而初级农产品与食品生产在短时间内无法实现规模化、标准化，出现问题在所难免；二是消费者笼统地将假冒伪劣食品与真正的食品安全问题划等号；三是基本解决温饱后，消费者对食品安全性的要求提高了，维权意识高涨；四是政府加大监管力度，原来没暴露的问题如今显现了；五是政府风险交流力度弱，新闻报道鱼龙混杂，虚假和夸大的报道误导消费者。

以上五点不能相互割裂，必须综合起来看。

可是，目前基层监管部门缺乏应急情况下有效开展风险交流的机制，加上公众食品安全知识缺失严重，科学事实与消费者认知之间的“信息真空”越拉越大，一旦爆出食品安全事件，媒体往往冲在前面，成为食品安全的实际“引导者”, 舆论的谴责成了“正确的声音”；专家的澄清则被误读成了“没良心”、“伪科普”；政府的表态变成了“官员怠责”、“被企业收买”。