城市管理体制改革中存在的问题与建议

城市管理体制改革中存在的问题与建议摘要：本文以滁州市琅琊区“区直管社区改革”为样本，在对安徽全省范围内的社区改革发展问题调研的基础上，分析城市管理体制改革需要立足长远，从思想认识、组织人事、体制机制、法律制度等多方面入手，就“区直管社区”改革中目前存在的突出问题提几点可行性建议。

关键词：城市管理“区直管社区改革”政策建议按照安徽省委、省政府在全省范围内进一步推动社区管理体制改革的要求，2013年9月以来滁州市琅琊区实施了“区直管社区”改革。

笔者通过组织学科团队专项调研等方式，对滁州市琅琊区城市管理体制改革进行了研讨。

从调研来看，社区管理体制改革既有积极的成果，也渐渐暴露出不少问题。

1.改革情况及成果评价琅琊区社区管理体制改革方案，是在学习借鉴安徽铜陵、芜湖等地改革经验的基础上研究制定的。

其主要做法为：第一，撤销街道整合社区，实行区直管社区，减少管理层级；第二，新社区成立社区党工委，设立社区服务中心、选举产生社区居民委员会，构建党的领导、居民自治、政府服务为一体的“一委一居一中心”管理服务新架构；第三，建立十大社区工作机制”（党建工作机制、双层网格管理服务机制、社情民意互动恳谈会机制、法律工作者进社区机制、评议监督机制考核奖惩机制、社区工作准入机制、“两代表一委员”调解机制、社区经费保障机制、社区信息化建设管理机制），提升服务能力等。

这种新的社区治理模式，即以社区党组织为核心、社居委为基础、社区服务中心为依托、社会组织为补充、社区居民广泛参与的多元共治共建共享的治理模式，体现了社区治理的“资源向下，民主向前，民心向上”现代理念，也符合社区治理的扁平化、网格化、信息化、民主化的要求，在大方向上是正确的。

但是在实施过程中，由于执行不到位，社区具体运行机制创新不够，加上经济社会发展水平不够高导致经费保障不力等原因，新社区发展也面临不少困惑。

2.“区直管社区改革”面临的突出问题问题一，行政化倾向加剧导致社区职能难以明确。

“区直管社区改革”不是简单“撤并”了事。

一方面，街道被撤消后，原先街道承担的各项职能必定要有部门来实现，客观上就被全部下移到了社区，导致社区职责“翻番增加”。

另一方面，随着社区重要性的日益凸显和公共服务向社区的拓展延伸，区级以上各有关部门还在纷纷以“工作进社区”之名行“工作任务进社区”之实，不断给社区布置工作、下达任务。

调查显示，目前安徽省各社区承担的各类工作事项平均约为44项，其中协助政府部门开展的工作达34项。

除为社区居民开展日常服务管理工作外，社区负担还具体表现为“六多”：机构牌子多，考核检查多，台帐资料多，调查报表多，盖章确认多，会议活动多。

面对说不清楚的职责、繁重的任务、各种各样的考核评比检查，社区有苦难言。

我们必须清醒认识到，社区毕竟不同于街道，不应该完全履行街道的职能。

因此，新社区职能需要重新审定。

问题二，社区内部“一委一居一中心”的分工协作关系需要厘清。

按照改革设计，社区党工委全面领导社区工作，主要职责是社区党建；公共服务中心负责落实政府部门公共服务和行政职能；社区居民委员会按照《城市居民委员会组织法》的要求，依法履行自治职责，协助政府完成有关社区建设任务。

从理论上来看，这种组织架构科学合理，“一委一居一中心”之间职责明确、各司其职。

然而，新社区管理机制缺乏创新，还延续过去街道的运行办法，导致部门职能混乱、机构混编、人员混岗、效能不高。

特别是居委会缺乏应有的相对独立性，其工作人员往往被以“一岗双责”等名义，安排了大量的非本职工作，因而缺少足够的时间、空间、精力和动力开展居民自治活动。

问题三，社区服务机制没有真正落实，服务管理体系尚不完善。

一是原来设计的“十大社区服务机制”没有真正落实，社区自身管理的体制机制缺乏创新。

二是社区服务管理内容有待丰富拓展、调整。

从居委会反映的情况来看，各社区协助有关部门开展的服务管理主要以低保、医保、再就业、卫生计生服务、社区矫正、安全生产、治安防范、矛盾化解等内容为主；而从居民反映的情况来看，居民大量需求的养老、托幼、保健、娱乐、家政等方面的服务发展不足，社会化、专业化水平不高。

三是社区服务管理主体需要多元化、规范化。

社会化、市场化社区服务管理机构发展滞后，社会组织承接政府转移职能、开展公共服务的能力不强，社区服务类社会组织尤其薄弱。

目前安徽省登记和备案的各类社区服务类社会组织共5699个，在数量上不及沿海发达地区，在分布上也很不均衡，不少社区甚至还是空白。

志愿服务、互助服务总体落后，缺少健全的组织、规范的制度和常态化的运行。

在册的志愿者占居民的比例仅为4.15%，与安徽省委、省政府提出的10%的目标尚有很大距离。

四是社区服务管理方式和手段亟待创新。

社区信息化、网格化服务管理还处于起步阶段。

虽然多数社区都基本建立起了计划生育、低保、劳动保障等一系列信息平台，但信息共享及深度应用还有很长的路要走。

各部门信息平台之间相互割裂，形成了信息孤岛，导致效能低下、相互掣肘，合作共治和服务群众的能力与水平亟待提高。

网格化管理还需进一步完善，网格员的使用、管理、培训、工作规程、基本待遇等方面还缺少一整套制度保障。

问题四，社区工作人员工作积极性需要进一步提升。

调研发现，区直管市区改革后，一些社区比较普遍地存在主动性和积极性不够的问题。

究其原因，一些行政和事业编制人员因为从原街道办转至社区工作，存在某种被“下调”了的失落感；而社区聘用人员因为在与行政事业编人员薪酬待遇上的较大差距，又产生了“同工不同酬”的不平衡心理，加上工作任务比原来有所加重和个人发展空间的限制，影响了工作积极性。

有些地区因为薪酬偏低、不平衡等问题已经造成相当多的社区工作人员，特别是新聘大学生的流失，影响了队伍的稳定。

问题五，社区居民自治及参与有关社会监督活动有待加强。

一是社居委投入社区居民自治的时间和精力有限。

因社区行政化倾向加剧，社居委缺少足够的时间和精力开展社区居民自治活动。

长此以往，社区居民自治问题逐渐被忽视，社居委对一些事务习惯于自己直接包办。

问卷调查显示，只有48.1%的社居委认为应组织动员社区居民参与社区治理，47.4%的社居委认为应规范社区民主选举，推进社区事务民主决策、民主管理、民主监督。

二是社区居民及驻社区单位参与社区治理热情不高。

问卷调查显示，社区居民通过参加社区组织的活动了解社区情况、参与社区建设的仅占27.17%，还有9.58%的受访群众不知道自己所在社居委的位置，5.69%的受访群众不知道而且也不想知道，27.13%的受访群众未曾参加过社居委换届选举投票。

此外，驻社区单位共驻共建、资源共享意识差，参与社区建设的积极性、主动性不高。

三是参与有关社会监督活动刚性不足。

居民对政府及其职能部门、驻社区单位和市政服务单位的监督评议，在一些地方没有作为政府实施考核和管理的重要依据。

社居委对物业服务企业的指导和监督缺少有效手段，在化解物业纠纷、维护居民合法权益方面效果不甚理想。

3.对策和建议城市管理体制改革是一篇大文章，不能指望一步到位，需要立足长远，从思想认识、组织人事、体制机制、法律制度等多方面入手不断发力、统筹推进。

笔者针对“区直管社区”改革中目前存在的突出问题提几点可行性政策建议。

3.1建立社区工作准入制度，厘清社区职责社区居民委员会成立之初有个先天不足，就是行政化色彩浓厚。

街道行政职能下移到社区后，新社区行政化色彩更浓，即“社区街道化”，造成社区职能“翻番”，任务繁重，其自治职能更加弱化。

怎么化解？就是“去行政化”，具体到“区直管社区”改革的实际，首先是“去街道化”。

建议从建立社区工作准入制度入手。

可以成立由市、区两级组织人事、民政部门人员组成的专门小组，对社区现有职能工作进行梳理，区分出社区常规工作、准入工作、职权下放工作三类，在此基础上，制定《社区工作准入及各部门职权下放工作实施方案》，并实行社区工作负面清单制度，不该下放社区的坚决不再下放。

对于一些与服务居民无太大直接关系的工作，如招商引资、行政执法、社会调查等，该由政府直接完成的由政府直接完成，该由政府购买服务的由政府购买服务；一些促进经济发展的职能由于目前情况下不可能直接取消，笔者建议可以更多地采用激励方式而不是任务考核方式引导社区积极参与。

通过对现有职能进行梳理、分类、清理，使社区工作“行有所规”。

3.2建立社区工作机制，提升居民自治能力在厘清社区职能的基础上，就可以进一步明确社区内部机构的职责分工，做到三个部门各司其职，即对于原来街道党组织的职责由社区党工委对接，原来街道的行政职能由社区服务中心对接，居民委员会要集中精力于居民自治和公共服务。

其中的关键是保证居民委员会要有足够的时间、空间、精力、动力开展自治活动。

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

相比较于其他地方推荐公务员参选并担任居委会负责人的做法，滁州市琅琊区社区改革的一个特色，就是从纯社区居民中直选产生居委会。

这个走在全省前列的好做法，却由于居委会人员的聘用身份，使得他们在实际工作中不得不听从于其他公务员及事业编制人员，导致居委会地位下降，居民自治能力不升反降。

为此建议，一是社区党工委要尽量避免长期抽调居委会工作人员去完成其他任务，保证居委会有5名以上人员在岗工作（居委会一般要有5―9名工作人员组成）；二是提升居委会主任职权，可以允许其参加社区党工委或列席党工委会议；三是完善考评机制，弥补社区各种公益性项目开展过后无法延续、缺乏考评机制、没有经费保障的缺陷。

3.3化解“下变上不变”的症结为什么会出现社区职能“翻番”、社区内部机构不能各司其职、居民自治水平不高等问题？症结在于“下变上不变”。

就滁州市琅琊区社区改革来看，在“项层设计”时就存在一个缺陷，即缺乏街道以上的应对性变革设计：撤销街道整合社区，下面改革风风火火，可街道以上的机构部门却几乎没有作应对性变革。

改革设计上的“下变上不变”缺陷直接造成了没有变化的行政管理体制“大环境”对社区“小改革”的强力挤压，造成社区改革实际与改革设计理念的背离。

这是我国各地社区改革中存在的一个“通病”。

怎么突破这个症结？一是需要在区级政府与新社区之间搭一个桥梁。

建议成立区委区政府领导下的“社区工作管理委员会”，负责统筹推进社区发展工作，下设办公室（或者称为社区管理服务中心），负责具体对接新社区，进行服务和管理。

二是区级相关部门要针对社区改革作相应的变革，加紧研究出市、区两级“条条”对于社区的业务指导办法和“块块”的服务管理方法，并使之规范化、制度化。

3.4规范身份，提高待遇规范身份，提高待遇，调动社区聘用人员工作积极性。

社区聘用人员占社区工作人员的绝大多数，工作在第一线，他们的工作积极性对于社区工作的开展非常重要。

一是建议成立专门小组，以各社区规模和岗位需要为基础，定岗定编，然后统一由区直聘用，适度提高福利待遇，达到既规范管理，又可以化解人员混编（目前社区工作人员可以分为公务员、全额和差额事业编、区直聘用人员、街道聘用人员等）矛盾。