应急资源配置中的政府行为

应急资源配置中的政府行为随着公共安全与自然灾害事件发生频率的增加，应急管理成为政府部门的一项重要工作，作为对灾害应急能力支撑要素的应急资源配置在救援中居于举足轻重的地位。

应急资源配置主要包含应急准备、预警阶段的静态配置和应急响应阶段的动态配置，根据应急管理阶段和情境因素分为两大类六个情境，政府在不同的情境中的行为存在区别，用层次分析法和模糊综合评判矩阵可对政府的行为效果进行概要评价。

标签：应急资源；配置；情境；应急管理；评价一、引言应急资源是灾害应急能力的支撑要素，主要由应急救援物资储备、防灾与应急工程、特种救援装备、灾害监测预警系统等资源要素组成，同时还包括各类应急救援队伍。

为便于研究，本文将应急资源界定为“应急救援中需要的各种重要物资、应急处置设备和基本生活物资”。

灾害发生时，将应急资源高效地运抵事发地并进行有效的二次分配和利用是保证救灾成功与否的关键。

一般而言，资源配置有自然配置、行政配置和市场配置三种模式。

应急事件的突发性、破坏性、非经济性等特征决定了其救援是一个系统工程，要求过程部署合理、节点任务明确、对资源的配置与调度协调有序。

资源在应急救援中是基础和保障，任何一个企业和社会团体都不可能完成对应急资源的静态与动态配置，需要政府部门在资源配置过程中发挥主体作用。

政府行为的有效性决定了应急资源的配置效率与效果，进而决定了应急救援的有效性。

二、应急资源配置与政府行为(一)应急资源配置阶段应急资源配置要求资源在应急管理的各个阶段均处于良好状态。

政府行为是指相关政府部门在应急资源配置过程的组织、指挥、协调和控制，即按照灾情的需要，用行政手段对资源的定位、流向、流速、使用进行调控，保障应急资源在需要的时间、地点，以合理的数量有效地进入救援需求地。

应急资源配置包括两个阶段：一是应急准备阶段的静态配置，即根据特定区域的社会、地理特点，结合该区域的突发事件的频率、种类、强度，合理规划配送中心的选址，在中心储备合理的资源种类、数量。

同时对后续资源的补充有一个期望，目标是实现应急资源覆盖的速率、比率和效率俱佳，实现供给与需求的连续匹配。

二是应急响应阶段的应急资源配置，体现在应急事件发生后，在政府主导下，应急体系能迅速发挥作用，并利用特定的运载工具、按照规划的运输方案将急需的资源有效地运抵受灾点，并能根据灾情现场变化，科学地实现二次配置。

该过程是一个动态配置过程，需要政府在其中进行有效的组织和协调，将生产地、配送中心、配送方案、受灾地等有机地统一起来，实现静态配置向动态配置的转化。

(二)政府主导下的应急资源配置主要内容针对特定的应急事件产生的灾害，应急资源要达到预期的效果，环节的协调与配合至关重要，打破节点的限制与羁绊，将单个孤立的点阵链接成一条光滑的曲线是核心。

(1)应急资源配置方案设计。

这是应急资源配置的首要步骤，由相关政府负责人，技术专家，管理专家学者，企业、团体组织的负责人组成的团队负责制定并指导后续的实施。

包括特定区域资料的采集与分析、各种可行方案的论证与选择、应急资源的选址、在库管理、出库管理、调度方案的实施、应急资源在救援现场的二次配置等。

(2)生产环节。

该环节只有和应急资源的选址、配送中心的资源配置状况、调度能力、最终的灾情需要结合起来才有实际意义，其行为的产生是通过政府的招标或企业与政府签订的长期供货协议或紧急情况下政府的指令进行的。

该环节要满足三个和谐：一是需求现场与配送能力的和谐，二是库存与配送环节的动态和谐，三是应急资源的生产和配送中心库存类别与数量变化的和谐。

可见，所有的和谐都要归结到最终的生产环节上来，生产是保证、是应急物质的供应源。

为应急需求提供相关资源的企业布局是应急管理需要考虑的一个重要问题，但也要考虑其经济利益。

(3)库存环节。

该环节是正常状态应急资源管理的关键环节，其任务涉及配送中心的选址和建设，资源的接收、在库管理、出库、补货等。

对于储备库的选址和建设标准，2009年民政部在《救灾物资储备库建设标准》中按中央级(区域级)、省级、市级和县级不同分类做了详细规定。

库内管理包括存储区、拣货区的布局和设计，货物的排序、批处理和分区拣货等的处理，以及货物类别和数量的信息化管理等。

(4)调度运输环节。

在应急响应阶段，对灾害点进行风险评价，根据结果对灾害点的各分目标进行优先排序。

考虑到灾情是一个随时间推进而发生变化的动态过程，应通过建立动态资源需求方程，估算实时变化的应急资源需求，选择适合运输的方式和最优路径。

灾害发生后，目标区域的地理环境状况发生了很大变化，单一的运输方式和路径可能都达不到预期的效果，需要对运输方式进行组合，政府协调和发动力量对选择的可实现的路线进行维护，按照优先排序对受灾点需要的应急资源进行调度。

现场对资源的需求不是单一的，需要将各种类型和数量的资源整合起来进行运输，建立多目标、多资源的动态优化调配模型，并用仿真的办法实现动态系统的变化过程。

(5)二次配置环节。

目标区域存在多种不同的需求，在资源配置点根据细化的现场配置方案对应急资源实行二次配置是政府和一线人员的核心业务之一。

这关系到救援对象的生命、救援的效率和效果，同时也是资源使用经济性的需要。

三、不同情境下的政府行为倾向与选择不同情境可以从两个方面进行界定：一是按照应急管理的过程有预防与应急准备阶段、监测与预警阶段、应急处置与救援阶段、事后恢复与重建阶段四个情境，二是按照应急处置与救援阶段的现场情境又可分为正常情境和突变情境两种情况。

作为主体的政府在不同的情境下其行为倾向与选择存在很大的差异。

(一)应急管理的过程情境与政府行为(1)在预防与准备阶段，政府相关部门首先做好应急预案、应急体制、应急机制、应急法制“三制一案”建设。

根据隋景、客体、主体、目标、措施、方法等的不同对应急资源能力进行评估，包括可持续生产能力、储备库的库存能力、软硬件建设的资金保障能力、资源的调配能力等，并实现各种能力之间的动态平衡。

(2)监测与预警阶段。

结合情景因素，对制定的预案进行演练，密切关注可能与预期相冲突的突发事件，并根据变化的情况做好应急平台能力建设、应急队伍能力建设、应急资源能力建设、应急救援基地建设、预警指标体系建设以及信息与数据分析和处理等。

在应急资源能力建设方面，做好中央、省级、地市级和县区级资源储备库的建设，同时加强专用物资储备中心的建设。

对储备库和储备中心进行合理布局和定位，解决好资源储备管理权限问题、资源配置重复与雷同问题、数量与类型偏少问题等。

政府在应急工程和监测系统方面要采取有力措施，保证区域有可靠的防灾、减灾工程，城市和人口集聚的社区、农村有避难疏散场所，建立覆盖特定区域的综合灾害信息集成与研判系统等。

(3)应急处置与救援阶段。

该情境要求政府在应急资源配置过程中发挥最核心的作用，同时妥善处理好民间团体、企事业单位、个人自行运送的相关物资，保证所有的资源都能配送到最需要的地方。

依据查明的灾害事故状况，依据救援预案和灾情，依靠团队的力量快速形成救援方案，并形成与灾害发生、发展、结束整个灾害过程相适应的，多灾种、多物资、动态的应急资源优化配置调度方案。

该情境下政府必须做好下列工作：一是对灾害需求的准确预测和研判。

对现场需求的把握是资源配置的基础，包括需求的种类、各类别需求的数量、可预见的潜在需求、派生需求等。

二是资源供给具有充足性和可持续性。

这是控制灾情的保证，包括储备中心的库存供给、政府指定的生产企业直接按照要求的规格生产的供给(其他各种供给来源由于控制的难度不在研究统计的范围内，作为供给的补充)。

核心是各种供给来源的总和要连续不断地满足灾区需求，大致实现总需求与总供给的动态平衡。

三是实现“三点一线”的协调统一。

三点是指受灾点、库存点、生产点，一线是指运输线路。

在GIS(地球信息系统)和DSS(决策支持系统)、MIS(管理信息系统)的支持下保证点和线的信息共享、执行的同步性。

(4)善后处理阶段。

在应急救援基本结束后，由于种种原因会出现应急资源的在途、现场存放、回收及处理的问题。

政府在该情境下要按照期望原则与经济性原则对资源进行合理安置，保证其价值和使用价值不打折扣。

对在途资源的处理原则是部分继续调度到灾害点现场，以满足后续可能出现的次生需求，其余部分就近储备或返回原储备库；对于存放于救援现场的物质，原则上就地建立小型储备点存放，采用相同的管理模式实施管理，其中特殊的资源可运往其他合适的库存点储备；仍具有价值的使用过的资源应回收就近储备，对于无价值或价值极小的使用过的资源进行无害化处理。

(二)正常情境与突变情境下政府行为正常情境反映的是受灾点所处的自然、地理环境变化，灾害的破坏程度，资源的需求类型和数量，受灾对象的心理和身体承受度，与事前研判的吻合度较高，且现场没有发生或在可以预见的时间内发生复杂变化的可能性不大的情境。

在该情境下，政府相关部门按照既定的应急资源配置优化方案就能使该救援行动得以有效进行。

对一些发生在特殊时间、地理环境下的特殊灾害，由于破坏力较大，发生后续和次生灾害的预期极为强烈，现场的复杂度远远超过了救灾前的预测，且情况正朝向更糟的方向发展。

在该情境下，先前确定的资源配置方案显然不能满足现场需要，需要根据变化了的情况作出巨大调整，主要体现在：配置方案调整：这种变化可能是巨大的，不符合一般的配置和调度规律，有的甚至没有一定理论做支撑，只要能完成预定的核心目标，采取任何手段、方式均是允许的。

如生产出来的资源可以不进入储备中心直接运往灾区；不是由特定的单一储备中心调运物资，相关的中心均启动了相关程序；资源的类别、数量、线路不再要求最优；实行多式联运等。

调度与执行主体发生变化：一般情况下应急资源的调度由政府指定的专业化力量来执行，如公安(消防)、武警和国家组建的各个专业突击队等。

突变情境下这些力量已经远远满足不了灾情需求，需要新的调度与执行主体来完成任务，如军队等非专业化的公共应急救援力量。

相关政府部门集中协调，保证各种力量合力一致，这在汶川地震中反映得比较集中。

资源二次投向重点发生变化：资源在二次配置时不再实行有需求就有配置的做法，对于小的、分散的，不影响救灾进程、与发生人道主义危机无关的资源需求暂缓配置，集中应主灾情需求做好供应，以使灾情得到及时控制。

在此过程中，在“三制一案”方面政府还有大量的工作要做，这是保证突变情况下救援工作成功的基础。

四、政府应急资源配置行为有效性评价政府在应急资源配置中行为的有效性，是指针对特定灾害采取的各种情境下的资源配置行为与救援的预期效果的吻合程度。

若实现了目标，则称为有效，否则称之为无效。

其有效性可分为很有效、有效、一般、较差4个层级。

政府在资源配置过程中的行为有效最终反映在由于资源的有效使用使灾情得到有效控制、人员得到及时救助、财物损失最小化、环境受到最小程度的影响、社会评价积极上。