香港：城市精细化管理的六大精髓

香港：城市精细化管理的六大精髓香港用30年左右的时间，成功治理了一系列随城市发展而衍生的管理问题，被认为是世界城市管理较为先进的地区之一。

香港城市管理充满了辩证法：看似对立矛盾的各种管理要素构成了一种难得的平衡协调关系，使香港城市管理进入了较理想的境界。

本文要探讨的是：是什么内在机理使香港城市管理散发出辩证法的睿智？一、“大”与“小”的均衡组合“大”指的是城市管理的全局、整体、系统，其载体是城市规划；“小”指的是城市管理的局部、单位、要素，其载体是城市的细节。

“大”与“小”是一对矛盾，城市管理者既要注意它们之间的界限,又要注意它们的密切联系。

不谋全局者，不足以谋一域。

从这个角度看，离开了“大”，“小”也就不存在。

香港特区政府在城市管理中，把“小”放在“大”之中来把握。

20世纪60年代后期至70年代初，香港城市道路管理混乱，车辆严重堵塞，交通事故频繁，曾被形容为“死城”。

其症结是城市管理者把“小”等同于甚至凌驾于“大”之上，把思维局限于空间上的一点，时间上的一刻，孤立地看城市管理中星星点点的事情，而忽视了各个局部、各个事件、各个要素之间的联系。

一方面，香港政府树立了规划先行的理念。

香港城市规划种类繁多，既有涉及全港的发展策略，例如现正在制定的《香港2030：规划远景与策略》，也有较为具体的次区域发展策略和指引，还有地区层面的详细土地用途图则。

2002年法定图则有105张,涵盖全港约一半的土地。

{1}另一方面，“细微之处见精神”，细节决定城市管理的成败。

香港城市管理的精细之处随处可见，比如，每年香港的道路挖掘工程就有6万项之多。

但是,在如此高频率道路施工中,却能做到少扰民,少污染。

其中的奥妙就在于政府部门细致的监督管理。

合约期间，路政署对承建商的监管工作展开多达七个方面的检查,如果承建商在合约工程中的表现不符合要求，这一情况将会在年度报告中予以反映,并可能影响相关承建商日后承投政府工程合约的资格。

{2}为妥善统筹破挖工程管理，路政署成立了由运输署、警务处交通部及各公用事业机构组成的道路挖掘统筹委员会，每月一次会议,根据道路等级的主次等不同情况商讨各项详细作业计划，以此从整体上减少因各自为政而造成的不必要的重复破挖，或延误工期等不良影响。

这就要求每一位管理人员都立足于本职工作,把目光放在细节上，将管理的触角向小街巷延伸，做到管理上精雕细刻、服务上精耕细作、技术上精益求精、花费上精打细算。

二、人与制度的均衡组合管理中人重要还是制度重要？香港的经验表明：人和制度同等重要，缺一不可。

作为管理者，对自己的工作首先要尽心、精心。

精细化管理的背后是一种对事业的执着追求，是一种“没有最好、只有更好”的工作态度。

香港公务员为纳税人管理和服务的意识特别强烈,他们自觉地认为自己的薪水都是纳税人给予的，这是他们对工作勤奋敬业的思想内核。

敬业精神在管理中得到全面的体现，例如，路政署、渠务署、环保署等部门都设有24小时有人值班的投诉电话，接到电话或信件投诉后，会在10个工作日内将整改结果回复投诉者；在道路堵塞时，警察会很快出现。

其次，管理者还要会管理，要有较高的业务素质。

例如城管部门是政府的行政管理部门，又是市政设施建设和维护的专业部门，因而决定了它的管理人员和专业技术人员必须具有很强的专业性。

为提高管理队伍的素质，香港政府专设市政总署训练学院，该训练学院下设四个训练系，专为城市管理人员提供范围广泛的训练课程。

制度是城市精细化管理的保障。

精细化管理的精髓在于管理的细化、标准化。

每一种管理行为,如何做,何时做,做到什么程度,都要在制度上做出明确规定,不可以有任何疏漏。

具体来说，一是制定精细化的标准；二是细化管理流程和工作目标，使流程中每个岗位固定、责任固定,以实现岗位、程序间的相互制约；把每一个单元工作目标分解落实到岗位、员工身上,真正做到全面具体、定性定量、职责明确、横向到边,纵向到底,不留死角。

香港是以法治市的典范，法律法规覆盖了城市管理的方方面面。

如对街道清洁有“六无”和“五净”的标准要求：无堆积物、无果皮纸屑、无烟头、无砖瓦土石、无污泥积水、无痰涕，路面净、路边道牙净、沙井口净、果皮箱净、绿化树缘周围净。

同样，对公务员的规范要求也很严。

有关香港公务员管理规范的资料有六大本，近1米高。

其中既有大的规定，如下级向上级汇报工作时必须提出建议和理由，并迅速执行上级指令；也有细节要求，如在办公室内,禁止玩电脑游戏，甚至禁止发送私人邮件，中午则严禁饮酒等。

这样，就构成了人与制度之间相互作用的方式：制度为城市管理提供了一个相对稳定的支撑框架，让人在其中规范地活动。

另一方面，人能制定质量较高的制度，并较好地执行这些制度，形成了一个有利于人和制度双赢的良性循环。

三、短效与长效的均衡组合城市管理的效果分短效和长效。

城市管理者要看到短效，因为短效表明某个时间段里城市管理的难题得到了解决，然而，短效毕竟是治标，管理者稍有松懈，就会陷入重复或低水平管理的状态。

因此，城市管理者应把视野放在城市管理的长效上。

香港通过一系列公众参与计划、各区的社区参与活动及为特定组别而推行的计划，以达到城市管理短效的目标。

如自1972年以来, 香港每年都要搞一次清洁香港运动， 2000年年底开展为期三年的全新的“清洁香港计划”。

香港有关政府部门还经常采取突击检查行动整治管理中的突出问题。

如1996年有关部门采取的突击检查行动特别针对饮食店厕所的卫生问题，以及将经营范围非法扩展至牌照许可范围以外的违例现象，并加强检控那些漠视政府劝谕或警告而继续制造或售卖违例食品者。

在连串行动中，政府部门共发出373张控票。

城市精细化管理是一项长期的战略任务，香港特别重视塑造完善的城市管理长效机制。

第一，塑造城市管理超前机制，实现城市管理从事后处理向超前预防控制转变。

香港建立了城管电子档案、电子监控等信息网络体系，以加强城市管理信息采集、分析工作，准确把握城市管理工作动向。

第二，塑造城市管理快速反应机制，实现城市管理从静态管理向动态管理转变。

香港路政署处理应急抢险工程的第一级组织———申报中心，负责处理日常事故报告及道路投诉。

遇紧急情况，该中心会自动升格为第二级组织,称为紧急事故控制中心，每个路政区有一个。

紧急事故控制中心在遇到红色暴雨警告、黑色暴雨警告、山泥倾泻警报、8号或8号以上台风讯号时，会立即自动运作。

{3}第三，塑造城市管理多元参与机制，实现城市管理从单一主体到多元主体的转变。

城市管理不是单纯靠政府部门就能够实现的，必须充分发挥社会各方面的作用，形成整体合力。

香港从宣传教育入手,提高市民的公德水平。

并且舍得投入经费。

宣传教育费用列入城市维护费中，一般占城市维护费的0.5％。

宣传教育的效果是,香港市民积极参与城市管理，主动了解城管法规，自觉遵守城管法规；主动接受城市管理，对城管部门依法进行的管理，给予充分的理解和支持。

第四，塑造管理重心下移机制，实现城市管理从重视“上层”到重视基层基础的转变。

香港市政管理的基层组织比较健全，体现了基层群众自治自理的管理方式，一般的管理监督事务在基层就能得到解决。

一是加强区议会在提供和管理地区服务和设施的事务上的影响力。

区议会获批的拨款额,已由1999~2000年度的1.3亿港元增至2003~2004年度的2.056亿港元；{4}二是加强屋村管理。

香港每个屋村都设有管理处。

屋村管理处通过各警务处警民关系科与警方保持密切联系，在警方支持下，包干负责管理本屋村范围内的各项公共事务，包括维持治安、维护设施、水电维修、清洁卫生、养护公共花木、检控违例者等等；三是加强互助委员会的工作。

互助委员会由大厦居民组成,目的在于改善多层大厦的保安清洁和一般管理事务。

截至2003年底,全港有3121个互助委员会。

四、刚性与软性的均衡组合香港的法规具有以下特点：一是表述清楚和威严。

例如，香港的道路使用守则,包括所有道路使用者须知、行人须知、乘客须知、骑单车者须知、所有驾驶人须知、职业司机须知、电单车驾驶人须知,有无违例一目了然，不容臵疑；二是标准严格。

2002年5月27日正式实施的定额罚款制度规定,在公众地方乱抛垃圾、随地吐痰、未经准许而展示招贴或海报，以及让犬只粪便弄污街道的违例事项均会被定额罚款600元。

在2003年3月SARS 爆发后，政府将定额罚款金额由港币600元增至1500元。

{5}这些规定提高了违法者的违法成本，提升了法规的威慑力；三是执法必严，违法必究。

有明确规定的，就严格落实，不留余地；不因危害小就放弃执行，更不会不了了之。

对屡教不改者，从重处罚，决不手软；对难以执行或者拒不执行的，采取相应的强制手段迫使其执行；对打“擦边球”的坚持原则。

明确的法律处理程序，强化了执法部门对违例者的制裁力度。

例如，对于随地乱丢烟头者，执法人员发现后，即把违例者的姓名、住址、身份证号码、违例时间及地点、有无旁证人等，记录在“告票”中，一份给违例者，一份送法庭。

法庭接此“告票”后即发出“传票”，通知违例者什么时间到什么地方出庭聆讯，法庭按法律程序审理，罪名成立，可判决罚款180元港币或坐牢。

如经法庭两次传讯不出庭，法庭则通过警务处发出通缉令，警务处接到通缉令后即对违例者实行拘传。

法庭审理时，除按法例处罚外，还加控一项藐视法庭罪，一并处罚。

如违例者一再抗拒处罚，法庭则会进一步采取强制手段予以处理。

所以，一般情况下，违例者都会服判，免得带来更多麻烦。

香港的城市管理是严格的，但又合乎情理，市民乐于接受。

过去无牌小贩的乱摆卖，是香港长时间城市管理的一大难题。

香港政府多年来采用出动大批警察和小贩事务队管理的做法，连抓带赶，小贩四散奔逃，货物全部没收，但这种管制办法收效甚微。

后来经过调查研究，了解到香港市区内曾一度共有小贩32900多名，其中持牌小贩20500名，无牌小贩12400名，而政府设的摊位只有6000多个，不到1/5。

若不采取疏导，难以根本解决问题。

为此，香港政府采取多种办法解决摊位不足的问题，一是拓展新市场，增加小贩固定摊位，将小贩逐步迁入新落成的街市和离开主要街道的小贩市场；二是将街头小贩摆卖点尽量安排在特定地点，在不影响市容卫生的前提下适当开放一些地方让小贩摆卖；三是在特定区域开辟“天光市场”、“男人街”、“女人街”、“露天夜市”等限时摆卖区。

{6}合法合理地安排小贩出路，收到了较好的效果。

五、分工与联动的均衡组合分工与联动是城市管理中很难协调好的矛盾,香港建立了管理资源整合、部门职能互补、工作有机衔接、运转协调、全方位推进的城市管理工作机制。

香港城市管理实行决策与执行相分离的体制。

决策机构只管制定有关城市管理的政策、规定和条例,而不过问城市管理的一般行政事务。

执行机构则照章办事,不能有执行偏差。

{7}决策者不直接实施，实施者不参与决策，两者分工非常明确。