中央与地方关系.

第十讲
中央与地方关系
主要内容：
地方政府的特征和作用 地方政府的职能
中央与地方关系的基本
形式
什么是地方政府？
不同国家、不同学者使用的“地方政府”概 念明显不同。
国家类型 全国性政府 地域性政府
联邦成员政府及其所 属的地方政府
联邦制
单一制
联邦政府
中央政府
地方政府
国家结构的基本形式
按照中央与地方权力的不同构成方式，国家 结构形式可分为单一制和复合制两种。
中国省、地、市、县四级政府总数达41497个， 法国大区、省、市镇三级政府总数36000个。
地方政府的特征
在权力的性质上，地方政府的权力不具有主 权性：
– 地方政府是由中央政府代表国家依法设臵 的（决定行政区划变更有权限规定）； – 中央政府可以依法对地方政府作出变更或 撤销的决定，如新设省、直辖市； – 地方政府的非主权性不同于联邦成员政府； – 地方自治体制下，自治团体的建立，需要 依法经中央政府，或中央政府授权的地方 政府许可。
– 除了有统一的最高国家权力机关外，各联 邦成员单位还有各自独立的权力机关； – 国家主权由联邦政府与联邦成员共享。
邦联制形式的评价
联邦制形式的优势在于：
– 有利于实现国家统一和区域自治； – 有利于扩大国家实力，保障国家安全； – 有利于经济发展； – 有利于提高行政效率； – 地方性事务能够得到适当的照顾。 联邦制形式的不足在于： – 容易弱化联邦政府的权力； – 容易导致立法和行政的多样化； – 存在着使国家解体的危险 – 国家结构复杂，增加行政成本。
复合制国家结构形式
联邦制 复合制 邦联制 君合国
特殊的复合制
政合国
联邦制国家形式
联邦制是由若干以行政区划为基础形成的相 对独立的政治实体结合而成的国家结构形式。 联邦制的主要特点是： – 国民享有联邦和各成员单位的双重国籍； – 除了有统一的宪法和基本法律，各联邦成 员单位还有各自不同的宪法和法律；
中国地方政府的职能
地方政府主要是建设职能、保障社会职能、 促进社会发展职能。
建设职能是指地方政府建设、经营和管制地 方公共基础设施的职能。包括：
–能源设施、给排水设施、交通设施、邮电 通信设施、环保设施、防灾设施等。
保障社会职能指地方政府通过对本地社会性 事务方面的管理和服务，确保当地社会的稳 定，为当地的可持续发展创造条件。具体包 括：
–财政、劳动、审计、人民银行、保险等； – 户籍、民政、民宗、侨务、社区、外事等； – 工会、妇联、工商联等社会组织。
促进社会发展职能指促进地方社会发展，保 证居民素质和生活质量不断提高的职能，主 要包括教、科、文、卫、体方面的职能：
–执行教、科、文、卫、体方面的法律法规； –制定地方教、科、文、卫、体方面的管理 规章； –提供地方教、科、文、卫、体方面的服务； –促进地方教、科、文、卫、体方面的非政 府组织发展。
地方政府的组成
地方政府不仅指地方行政机关，一般与地方 政权的概念同用。
–地方政权指由同级所有地方国家机关组成 的整体，在县以上地方各级政权包括法院、 检察院。 –地方政府指由本级人民代表大会与人民政 府组成的政府单位。
地方政府在中国的特殊含义
由于地方政府不仅指地方行政机关，而是包 括议决机关和行政机关组成的整体，所以，
在权限行使范围上，地方政府的权限是局部 的：
– 地方政府权力所及的地域范围是局部的， 所制定的地方性法规效力仅在本辖区。 – 地方政府权限所及的事务是局部的，地方 政府所管辖的事务，只是国家事务中的一 部分。 – 地方政府所辖范围内，还存在其他政府机 构，如中央的或上级机构。
在所承担的职责上，地方政府的职责是完成 地方社会管理。
– 地方政府本身就是国家出于对地域面积、 人口数量的考虑而设臵的，所以主要承担 的就是社会公共管理的职责。 – 在多层级体制下，与当地居民日常生活密 切相关的社会事务，就成为基层地方政府 的主要职责。
地方政府的作用
地方政府的政治作用：
– 保证国家政治统治的持续和稳定； – 促进民主政治的加强和发展； – 协助中央政府完成对社会事务的管理。 地方政府的社会作用： – 为居民提供安定的生活、工作环境； – 凝聚地方民心，促进地方社会进步。
单一制国家结构形式
民主集权 中央集权式 （中央主导型） 单一制 地方分权式 （地方主导型） 官僚集权
单一制形式的评价
单一制形式的优势在于：
– 中央政府具有强大的效能和权威； – 有利于整个社会的组织和管理； – 国家内外政策的界限明确，政策灵活； – 政府机构效率一般比联邦制国家更高； – 不会产生重复审判和司法冲突问题； – 有利于培养公民对国家与法律的忠诚意识。 单一制形式的不足在于： – 高度集权可能会影响地方政府的积极性和创造性； – 中央政府 管理幅度过大，可能产生疏漏。
单一制国家 国家结构形式 复合制国家
单一制国家形式
单一制是由若干行政区域或自治区域构成的 单一主权国家的结构形式。 单一制的主要特点是：
– 国民具有单一的国籍身份； – 只有单一的宪法和法律体系； – 具有统一的最高国家权力机关； – 国家主权高度统一。 单一制国家的地方政府，又可以分为中央授 权和地方分权两种形式。
地方政府的含义
地方政府是中央政府为治理国家一部分地域 或部分地域某些社会事务而设臵的政府单位。
–地方政府是依据国家的宪法和法律设臵的。
–地方政府是治理国家一部分地域、或部分 地域某些社会事务而设臵的政府单位（如 学区、林区）。 –地方政府是一个政府单位。
–地方政府的存在、权限都取决于中央政府。
在中国一级地方政府的派出机构也被包括在 地方政府之内。
–地区（行政公署）
–特别区（林区）
–街道办事处 –开发区（管委会）
地方政府的地位
从结构上看，国家就是由一系列大大小小的 地域性政治组织，以某种形式结合成的整体。 政治统治就是通过国家机构，从而也包括通 过各类地域性政治组织机构实现的。
– 地方政府的存在，对国家的政治生活和社 会发展，起着巨大的作用； –