环境污染论文

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环境污染论文：摘要：能源开发利用会对环境产生不同程度的不利影响。我国能源环境问题已成为亟待解决的现实和战略问题。通过分析目前我国能源开发利用中的环境问题的法律规制的现状，指出其缺陷，并提出了一系列的完善措施。

关键词：能源环境问题法律规制缺陷完善环境污染

能源是人类赖以生存和发展最重要的一种资源，是一国经济社会发展和人民生活改善的重要物质基础。新中国成立以来，随着大规模工业化进程的开展，中国薄弱的能源工业得到了迅速发展。特别是改革开放以后，随着社会经济进入全新发展时代，能源工业无论从数量还是质量上都取得了空前的快速进步，中国已进入了世界能源大国的行列。然而在能源开发和利用的生命周期过程中，从能源资源的开采、加工和运输，到二次能源的生产（发电），以及电力的传输和分配，直至能源的最终消费，各阶段都会对环境造成压力，引起局部的、区域性的、乃至全球性的环境问题。我国长期以来对能源的安全供应非常重视，相对来说忽视了能源发展对环境所产生的负面影响，导致环境问题日益严重。随着我国全面建设小康社会步伐的加快，对能源生产和能源消费会有更高的要求，能源需求的持续快速增长必将使我国的环境保护面临更加沉重的压力。由能源开发利用导致的能源环境问题既是我国当前面临的现实问题，也是影响我国长远发展的战略问题，是我国实现可持续发展的基础和重要保障之一。法律作为现代社会最权威、最有效的社会调整方式，在此问题的解决上理应发挥重要作用。因此，研究我国的能源环境问题，并在立法中进行恰当规制，对我国能源与环境保护事业无疑具有重要的现实意义。

一、能源开发利用对环境的不利影响

人类利用能源的历史已非常久远，能源对人类发展的巨大贡献是显而易见的。在产业革命以前的漫长岁月中，能源消费以薪柴为主，由于消费量不大，一方面植物的自然生长足以补充其作为能源的消费，另一方面环境容量可以“吸收和消化”薪柴利用过程中排放的废弃物，因此，能源开发利用的环境影响基本上不成为问题。当时的环境问题主要是由于人口增长导致过度开垦造成的土质退化问题。产业革命促使矿物能源取代薪柴成为能源消费的主体，现代环境问题随之产生。经济、人口高速增长导致能源消费需求急速增长，人类赖以生存和发展的环境逐步恶化。总体而言，所有能源，包括可再生能源的开发利用，都会对环境产生不同程度的不利影响。

1、煤炭的开发利用对环境的不利影响。煤炭在开采过程中会造成矿山生态环境的破坏, 威胁生物栖息环境。主要包括对地表的破坏、引起岩层的移动、矿井酸性排水、煤矸石堆积、煤层甲烷排放等。煤炭消费过程中产生大量二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、一氧化碳、烟尘和汞等污染物,是造成大气污染和酸雨的主要原因。煤炭消费过程也排放温室气体,造成全球性环境问题。

2、石油和天然气勘探开采和加工利用对环境的不利影响。油田勘探开采过程中的井喷事故、采油废水、钻井废水、洗井废水、处理人工注水产生的污水的排放；气田开采过程中产生的地层水,含有硫、卤素以及锂、钾、溴、铯等元素,其主要危害是使土壤盐渍化；油气田开采过程中的硫化氢排放；炼油废水、废气(含二氧化硫、硫化氢、氮氧化物、烃类、一氧化碳和颗粒物)、废渣（催化剂、吸附剂反应后产物）排放；海上采油影响海洋生态系统,石油因井喷、漏油、海上采油平台倾覆、油轮事故和战争破坏等原因泄入海洋，对海洋生态系统产生严重影响；在交通运输业，机动车尾气等造成大气污染，排放一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、铅等污染物；等等。

3、水电开发对环境的不利影响。水电是一种相对清洁的能源，但其对生态环境仍有多方面

的不利影响，主要表现在：截流造成污染物质扩散能力减弱，水体自净能力受影响；淹没土地、地面设施和古迹，影响自然景观，尤其是风景区；泥沙淤积会使上游河道截面缩小，河床抬高，下游河岸被冲刷，引起河道变化；改变地下水的流量和方向，使下游地下水位升高，造成土壤盐碱化，甚至形成沼泽，导致环境卫生条件恶化而引起疾病流行；建设过程采挖石料和填土，破坏自然环境；泄洪道变流装置的安装造成对鱼类等水生生物的破坏，截流阻断鱼类洄游等；会改变河流水深、水温、流速及库区小气候，对库区水生和陆生生物产生不利影响；可能会诱发地震；小水电站还会向生物圈排放一些温室气体（特别是由于水库中生物质的腐烂而产生的甲烷）；等等。

4、核能开发利用对环境的影响。核能对环境的影响主要来自两个阶段：核燃料生产和辐射后燃料的处理。由于人类无论何时何地都处于各种来源的天然放射性辐射之中,通常燃料生产过程的放射性污染较轻，一般不构成严重危害。但它毕竟对人体有害,故仍须予以充分注意。

目前核能利用的主要形式是裂变能。核燃料的基本原料是铀,铀的生产过程包括：地质勘探、铀矿开采、选矿、水冶加工,最后精制得到浓缩铀,在核燃料生产中,铀矿山和铀水冶厂是主要污染源。从这里排出的废物，虽然致入射性水平低,但排放量大,分布广。铀矿山产生的放射性废物有废水、废气、固体废物。铀矿山废水不仅含有氡、铀及其衰变子体,而且有其他共生的有害化学物质。水冶厂的废物性质随矿石成分、水冶流程、使用的化学药剂不同而变化,对环境的影响程序也随之不同。水冶厂的液体废物主要有贫铀溶液，其中放射性物质最危险的是镭。废水中还含有其他化学物质,例如硫酸根、硝酸根、有机溶剂等。酸废水排入河流造成的危害往往比放射性物质更严重。

值得注意的是，人们最常关注的核能对环境的影响实际上是核事故问题。1986年4月26日发生的切尔诺贝利核事故，是核电发展史上一次惨重的灾难，对电站工作人员、事故抢救人员以及周围居民和环境造成严重损害。切尔诺贝利核事故是在特定堆型和条件下发生的，它采用的压力管式石墨沸化堆，安全性有问题，没有完善的安全壳,从此之后就不再用这种堆型了。因此，不能由此推论其他核电站也会有此安全问题。近年来很多国家都发展了新一代更加安全的核电站。当然，不论怎样，核电站的安全运行都是必须重点关注的问题。

5、可再生能源开发利用对环境影响的不利影响。可再生能源开发利用整体上较传统化石能源来说，更加清洁安全，但是开发利用可再生能源仍然会带来一些环境问题。如风能开发中，风机会产生噪声和电磁干扰，并对景观和鸟类产生负面影响等。太阳能开发也会产生不利环境影响，主要是占用土地、影响景观等。此外，制造光伏电池需要高纯度硅，属能源密集产品，本身需要消耗大量能源。含镉光伏电池(CdTe, CIGS)的有毒物质排放虽然在安全范围之内，但公众仍担心对健康的危害。生物质能利用对环境的不利影响，主要是占用大量土地，可能导致土壤养分损失和侵蚀,生物多样性减少,以及用水量增加。用汽车运输生物质会排放污染物。另外，农村居民使用薪柴和秸杆等生物质能作炊事和供热燃料的传统利用方式引起的室内空气污染，对居民健康产生严重危害。地热资源开发利用的环境影响主要是地热水直接排放造成地表水热污染；含有害元素或盐分较高的地热水污染水源和土壤；地热水中的CO2 和H2 S等有害气体排放到大气中；地热水超采造成地面沉降等。海洋能是洁净的能源，对环境不会产生大的不利影响。但潮汐电站会对海岸线生态环境带来一定影响；波浪能发电装置能起到使海洋平静的消波作用，有利于船舶安全抛锚和减缓海岸受海浪冲刷,但波浪能发电装置给许多水生物提供了栖息场所，促使其繁殖生长,可能会堵塞发电装置；海洋温差发电装置的热交换器采用氨作工质，氨可能会污染海洋环境；建在河口的盐差能发电装置，还要解决河水中的沉淀物和保护海洋生物的问题。

二、我国能源环境问题法律规制的现状与缺陷

为了有效地控制能源活动对环境的不利影响，解决能源环境问题，我国制定了一系列的法律、

法规来加强对能源活动的管理。相关的立法主要包括：《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《清洁生产促进法》、《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力工业环境保护管理办法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等等。此外，有些地方政府为了实现本地区的环境质量目标，也制定了一些相应的与能源活动有关的地方立法，如陕西省颁布了《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》，河北省出台了《河北省陆上石油勘探开发环境保护管理办法》，黑龙江省发布了《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》等等。通过分析现有立法可以看出，我国对能源开发利用中的环境问题主要从两个方面进行法律规制：其一，对节约能源及发展可再生能源的法律规制；其二，对能源生产、加工、运输、消费等过程中的环境问题的法律规制。前者是从宏观上解决能源有效利用及终端能源清洁化的问题。其不单是解决能源环境问题的根本措施，同时也是实现国家能源安全的重要措施，学界已经对此进行了比较深入的研究；后者则是从微观上解决能源开发利用过程中的具体的环境保护问题，涉及能源法与环境法的衔接与协调，目前还鲜有人进行深入细致的系统研究。本文主要对后者展开具体分析。

（一）能源开发利用中的环境问题的一般法律规制现状及其缺陷

能源开发利用中的环境问题的一般法律规制是指各种能源开发利用活动中的环境保护的一般性法律规范，而非某一类型能源（指煤炭、石油等一次能源）开发利用环境保护的专门性规范。这些规定主要体现在我国的环境立法及电力立法中。

1、法律规制的现状

（1）环境立法

通过相关环境立法，我国已形成了一个比较完善的能源环境的基本法律制度体系。其具体内容主要包括：

能源规划及能源建设项目环境影响评价。我国《环境影响评价法》确立了规划及建设项目的环境影响评价制度。该制度同样适用于能源规划及建设项目的环境影响评价。其充分体现了预防为主的原则，适用范围广泛，是协调能源建设与环境保护的有效手段。

能源建设项目“三同时”制度。我国《环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》及相关环境保护法律法规明确规定了“三同时”制度，即一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。能源建设项目一般情况下都可能对环境造成影响，因此也应适用“三同时”制度。

能源环境标准制度。传统意义上的环境标准主要是指国内环境标准，是国家为了防治环境污染、保证环境质量，在综合考虑国内自然环境特征、社会经济条件和现有科学技术的基础上，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的数量、浓度、时间和速率及其他有关的技术规范。现代意义上的环境标准则还包括国家认可和推行的国际环境标准，特别是ISO14000系列标准。当前正是能源需求快速增长的时期，应充分利用环境标准来推动能源生产与消费的技术进步，从源头上削减能源的环境污染。目前，我国已经颁布了大量能源活动中的环境标准，如《火电厂大气污染物排放标准》、《车用汽油有害物质控制标准》、《海洋石油开发工业含油污水排放标准》、《核电厂环境辐射防护规定》、《清洁生产标准—石油炼制业》、《环境影响评价技术导则—水利水电工程》等等。一些地方环保部门从本地环境质量的要求出发，也制定了一些地方环境标准，如，新疆维吾尔自治区制订了《燃煤锅炉大气污染物排放标准》，山西省制订了《山西省燃煤电厂二氧化硫排放绩效标准》，北京市制订了《锅炉污染物综合排放标准》、《低硫优质煤及制品标准》。此外，北京市、上海市还制订了严于国家标准的机动车污染物排放标准等。

清洁生产制度。清洁生产，按照《清洁生产促进法》的规定，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减

污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源，并保护环境的实用生产方法和措施。它替代了以前传统的末端控制污染的模式，能够更有效的降低污染排放，是实现可持续发展的重要手段。能源行业是污染排放大户，实行清洁生产制度，能够节约能源，减少污染排放，因而该制度能够较好的协调能源利用与环保的关系，是解决能源环境问题的一个基础性的和关键性的制度。

环境许可证制度。指法律所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证才能从事该项活动的一系列管理制度。颁发许可证是一种政府行政管理行为，是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。能源的开发利用一般会对环境造成不良影响，因而在开发利用前，都应取得环境许可证。典型地，如探矿、采矿许可证，排污许可证、海洋倾废许可证，固体废物收集、贮存、处置许可证，放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证等。

排污收费制度。是国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染者征收一定费用的法律制度。该制度是运用经济手段来保护环境的一项法律制度，体现了污染者负担原则，同时也为治理污染开辟了一条重要的资金渠道，并有利于加强环境监督管理机构的自身建设。目前，对能源行业影响最大的是SO2收费。SO2收费试点从两省九市到“两控区”，取得了显著成效。限期治理制度。指国家法定机关对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限定其在一定期限内完成环境治理任务，达到治理目标的法律制度。这是我国特有的一项环境法律制度，具有较强的强制性，是合理解决已造成的污染最有效的途径。

环境事故报告制度。指发生事故或者其他突然事件，使环境受到或可能受到严重污染或破坏，事故或事件的当事人必须立即采取措施处理，及时向可能受到环境污染与破坏危害的公众通报，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的法律制度。该制度可以使政府和环境保护监督管理部门及时掌握环境污染与破坏事故的情况，查明事故原因、确定危害程度，便于采取有效措施，防止事故的蔓延和扩大，同时也可使受到环境污染与破坏威胁的公众提前采取防范手段，避免或减少损失，最大限度地降低事故的危害程度。在能源行业，由于其生产技术的复杂性和危险性，因生产事故或意外事件导致的环境污染或破坏，后果往往极其严重，如2003年重庆开县天然气井喷事故、2005年松花江环境污染事件都造成了非常严重的后果，因而环境事故报告制度尤其具有特别重要的意义。

（2）电力立法

电力是由一次能源转化来的优质二次能源，是当今世界上应用最广泛的一种能源。电力行业是环境污染的重要产生源泉，作为规范电力建设、生产、供应和使用活动的电力立法，其中也必然涉及环境保护的规定。这部分规定不论是对煤电、水电、核电、风电、生物质能、太阳能发电等都适用，因而也属于能源开发利用中的环境问题的一般规制，当然相对于前一部分来说，更具针对性，可谓一般中的特殊。

我国《电力法》对电力活动中的环境保护问题进行了一些原则性规定。主要涉及第五、十、十五、十六条。这些条文都是一些宣示性的原则要求，如第五条规定：电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电；第十条规定：电力发展规划，应当体现合理利用能源、电源与电网配套发展、提高经济效益和有利于环境保护的原则。

此外，我国还颁布施行了《电力建设项目水土保持工作暂行规定》、《电力工业环境保护管理办法》等配套法规，在一定程度上强化了电力活动的环境保护管理工作。

2、法律规制的缺陷

上述环境及电力立法为我国能源开发利用活动中的环境保护提供了一些基本的法律保障，促进了环保管理工作的法制化、规范化，有利于能源、经济与环境的协调发展。但实践证明，

相关的法律规制还存在诸多缺陷与不足，主要包括：

（1）环境立法的问题

我国现行环境立法存在着重污染防治轻资源保护，规定模糊缺乏可操作性，行政色彩浓厚、市场机制不足，缺乏公众参与等诸多缺陷，很大程度上也影响了能源环境问题的解决。环境影响评价、环境标准、排污收费等很多制度设计还有待完善。此外，一些实践中与能源行业密切相关的行之有效的管理手段如总量控制、排污权交易、生态补偿等还有待进一步法制化，为其施行提供更多的法律支撑。

（2）能源立法的问题

能源环境问题的法律规制是一个能源法与环境法相互衔接和协调的问题，而我国在这方面还做的远远不够，其根源在于我国能源立法的极度弱化。我国目前尚缺少起“龙头”作用的能源基本法，除了电力立法中凤毛麟角的一小部分规定外，我国能源法对能源开发利用活动中的环境保护的一般性规范尚处于空白状态，由此导致不少领域还存在法律规制的空白，如对破坏生态环境的采矿业的生态保护和恢复的规定等。能源领域的环保问题具有一定的特殊性，理应设计有相应的针对性的制度以保证其实施效果，仅仅依靠环境立法中的一些普适性规定是远远不够的。

（二）煤炭开发利用中的环境问题的法律规制现状及其缺陷

1、法律规制的现状

我国《煤炭法》第十一条确立了“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境”的基本原则。目前煤炭开发利用中的环境保护并没有专门的法律法规予以规范，有关立法散见于相关法律法规及规范性文件中。其中，一些主要的规定包括：

（1）关于煤炭勘探开采

相关的法律规定主要包括：《煤炭法》第十八、二十、二十一、二十三、三十二、三十五、三十六条，《矿产资源法》第二十、二十一、二十二、三十二条，《清洁生产促进法》第二十五条，《大气污染防治法》第二十四条，《森林法》第八、十八条，《草原法》第三十八、三十九条，《土地管理法》第四十二条，《水污染防治法》第四十四条，《水法》第三十一条，《水土保持法》第十八、十九、二十条，《固体废物污染环境防治法》第三十六条，《煤炭经营监管办法》第七条等等。这些规定涉及的内容主要有：勘查、开采方法和工艺技术的环保和有效利用资源要求；限制高硫份、高灰份煤炭的开采，禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭；探矿采矿对自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹的保护；采矿占用破坏土地、林地、草原的，应进行土地复垦、支付土地补偿费和安置补偿费、缴纳森林植被恢复费、造林专用资金、草原植被恢复费等补救性措施；探矿采矿防止地下水污染及保护水资源的规定；采矿活动的水土保持规定；矿山企业防止尾矿、矸石、废石等矿业固体废物污染环境的规定；煤矿建设项目的“三同时”制度；关闭矿山时的报告审批规定等等。

此外，《土地复垦规定》、《煤矸石综合利用管理办法》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《关于加强乡镇煤矿环境保护工作的规定》等法规及规范性文件就一些具体问题作了规定。

（2）关于煤炭加工利用

相关的法律规定主要包括：《煤炭法》第三十五、三十六条，《煤炭经营监管办法》第三十三条，《大气污染防治法》第十五、十八、三十八条及第三章“防治燃煤产生的大气污染”等。这些规定涉及的内容主要有：锅炉产品必须符合标准才能制造、销售或者进口；新建企业设备不得超标排放烟尘；发展集中供热；改进城市燃料结构，发展城市煤气，推广成型煤的生产和使用；鼓励煤炭的深加工和精加工，推广洁净煤技术，取缔土法炼焦；推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭；划定酸雨控

制区、二氧化硫污染控制区及相关措施；企业应对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施；燃煤焦化等五类排硫量大的企业必须配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施等。

此外，《火电行业环境监测管理规定》、《火力发电厂环境保护设计规定》、《关于加强燃煤电厂二氧化硫污染防治工作的通知（环发[2003]159号）》、《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的答复（国函[1998]5号）》等就一些专门问题进行了规定，在此不一一赘述。

2、法律规制的缺陷

以上法律规定对减少煤炭勘探开采对生态环境的破坏、降低燃煤污染尤其是二氧化硫污染起到了重要作用，但在体系上与具体制度上还存在着很多缺陷。

（1）立法体系不完善，法律层次低

目前并无专门立法规范煤炭开发利用中的环境保护问题，《煤炭法》更关注煤矿安全生产和合法经营，对环保只有几条原则性的规定，可操作性太差，对违法亦缺乏针对性法律责任条款。《矿产资源法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律都是一般性规定，对该问题也仅有有限的几条规范。目前已有的专门性规定还停留在法规规章乃至通知等规范性文件层面上。由此导致了不少问题上的立法空白。

（2）制度不完善，立法内容空洞，配套措施缺乏，可操作性差

就煤炭勘探、开采对生态环境的破坏而言，《土地复垦规定》、《煤矸石综合利用管理办法》分别就土地复垦及煤矸石处理作了专门规定，但前者制定于1988年，从未修订，很多规定已经过时；后者立法层次偏低，执行效果差，激励机制不足。除此之外，有关水污染防治、保护地下水资源、水土保持等的规定普遍存在着法律条文如政策般笼统和口号化、具体规范执行主体不明确、权利义务设置粗陋、相应责任条款不明或根本没有、管理部门职责划分模糊等诸多毛病。有关排污标准体系也不健全，如采煤、井下废气排放至今缺乏强制性标准。就煤炭利用的污染防治而言，目前存在的主要问题是排污收费标准过低，缺乏脱硫经济激励政策措施；总量控制、排污权交易、清洁生产等制度缺乏配套措施，立法有待加强等等。（三）石油天然气开发利用中的环境问题法律规制现状及其缺陷

1、法律规制的现状

目前我国没有专门的石油天然气法，也没有系统规范石油天然气开发利用的环境保护的专门法规，相关规定散见于其他相关法律法规中。其规范的内容大致可以概括为以下几个方面：（1）关于石油天然气勘探开采中的环境保护的一般规定

相关的法律规定主要是《矿产资源法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《土地复垦规定》等法律法规中关于矿产资源勘探开采环境保护的一般规定。虽然其并非专门针对石油天然气，但石油天然气也是矿产资源，故相关规定也对其适用。这些规定与前述煤炭比较相似，在此不再赘述。

（2）关于石油天然气开发利用的海洋环境保护的特殊规定

由于石油天然气开发利用可能对海洋环境产生严重不利影响，因此立法专门针对该问题进行了规范。这一部分也是目前石油天然气开发利用中的环境保护法律规制较为完备的一部分，相关立法数量很多，主要包括：《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油开发工程环境影响评价管理程序》、《海洋石油开发工程环境影响后评价管理暂行规定》、《海洋石油安全生产规定》、《海洋石油平台弃置管理暂行办法》等等。我国还签署了《联合国海洋法公约》、《国际油污损害民事责任公约》、《国际防止船舶污染公约》等国际公约。

以上立法涉及的内容主要包括：禁止向海域排放油类污染物，禁止在沿海陆域内新建不具备有效治理措施的炼油、化工等严重污染海洋环境的工业生产项目；防治海洋石油勘探开发建设工程项目对海洋环境污染损害的一系列措施，如环评（包括环境影响后评价），“三同时”，放射性物质、含油污水、油性混合物、油基泥浆等特殊污染物质及爆破、试油等特殊污染行为的专门规定，固定式和移动式平台的防污设备、防污记录簿等要求，海洋石油平台弃置管理等；海上储油设施、输油管线的防渗、防漏、防腐蚀要求；防治船舶及有关作业活动、拆船活动排放油类污染物损害海洋环境的一系列措施，如配备防污设备、防污文书，船舶载运油类货物的污染防治规定等等。

（3）关于船舶污染防治的规定

由于船舶在作业活动时会排放油类污染物，在其载运油类货物时更可能因发生溢油事故而造成严重水体污染，因此对船舶污染的防治也是一个重要的内容。除了前述海洋环境的污染防治外，我国立法还对内水的船舶污染防治作了规定，主要包括：《水污染防治法》第四十条及《防治船舶污染内河水域环境管理规定》等。

（4）关于机动车尾气污染防治的规定

这部分的规定主要集中于《大气污染防治法》的第四章“防治机动车船排放污染”。本章是该法2000年修改后新增的内容，从排放管理（第三十二、三十三条）、燃料管理（第三十四条）、检测管理（第三十五条）三个方面进行了规制。此外，我国还制定了《汽车排气污染监督管理办法》、《全国机动车尾气排放监测管理制度（暂行）》等法规就机动车尾气排放的监督管理作了具体规定。

2、法律规制的缺陷

在这一领域我国目前法律规制的缺陷主要包括：

（1）立法不健全，空白较多

由于我国既没有专门的石油天然气法，也没有系统规制石油天然气开发利用环境保护的专门立法，因此在该问题上缺乏一套针对性的法律制度体系来进行管理，在很多地方存有立法空白。最典型的是陆上石油勘探开发的环境保护问题，目前没有任何一部全国性立法专门对此予以规范。石油天然气勘探开发是一项工艺复杂，技术含量高的生产作业，其中包括物探、测井、采油、井下作业等一系列的作业过程，这些复杂的作业程序中，由于工艺目的、操作规程的不同都会产生大量的不同的污染物。这些专业性问题必须予以专门规制。目前我国对海洋石油天然气勘探开发环境保护较为重视，对陆上勘探开发环境保护的规制则处于空白状态。此外，在机动车尾气污染防治上，还欠缺专门立法。

（2）现行规定过时，亟待修改

如《海洋环境保护法》中有关防治石油天然气勘探开发污染环境的规定大都制定于1982年，在1999年的修订中这一部分内容基本未作改动。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》等法规都制定于上世纪80年代及90年代初。这些规定大都是计划经济时代的产物，已经不能完全适应当前的需要，有些立法仅仅是大陆陆地立法的简单延续，根本没有顾及海洋自身的特点；而且一经颁布实施，较少相应地进行修改、补充，其可操作性大大降低。如我国在1983年颁布的《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护条例》，其中大量的数字性、程序性规定，已经难以适应现实保护海洋权益、防止石油污染的需要。《汽车排气污染监督管理办法》、《全国机动车尾气排放监测管理制度（暂行）》等也存在相应问题。

（3）多头管理，执法不力

目前我国石油天然气工业领域的环境保护实行的是综合管理与行业管理相结合的多头管理体制，以行业管理为主，综合管理较薄弱。举例来说，地处陆上的某一近海石油生产企业，

因安全生产事故污染了附近的土地和渔场。在该事件的处理过程中，环境保护部门、海洋主管部门、国土资源部门、渔政主管部门、安全生产管理部门都会介入，多个部门的介入有利于全面对污染事件进行处理，但由于没有高效有力的综合管理部门或部门间的协调机构，易使彼此之间受利益影响，出现互相扯皮及越权现象，也从而加大执法成本，降低行政执法的效率。此外。多头管理造成了各家“分兵把守”的局面，一方面形不成执法合力，单方面执法力量严重不足；另一方面，队伍的重复建设又造成了人力、物力的极大浪费。

（四）水电开发中的环境问题法律规制现状及其缺陷

1、法律规制的现状

水电开发对保证能源供应、改善能源结构、减少污染都起到了十分重要的作用。然而，随着水电建设力度的加大，其中存在的环境问题日益凸现，尤其是流域梯级水电建设，其影响范围广、因素复杂、周期长，有些影响具有累积和滞后效应，甚至还有一些影响是不可逆的。水电开发与环境保护的对立与协调成为非常具有争议性的问题。

水电是利用水能进行发电，因而属于可再生能源。可再生能源一般来说属于清洁能源，对环境影响较小，但水电可谓是一个特例，因此我们极有必要对其环境保护问题进行专门探讨与规制。目前我国在这方面主要的一些规定包括：

（1）一般性规定

《水法》第二十六条就水能利用作了原则规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。”《水利水电工程管理条例》第十二条就水电工程管理的环境保护进行了原则规定：“水利、水电工程管理单位应按照环境保护和森林保护等有关法规，配合有关部门，保护环境，防止水污染。”《水土保持法》在第十八、十九条就修建水工程、开办电力企业的水土保持作了原则要求。此外，国家环保总局相继颁发了《关于加强水电建设环境保护工作的通知（环发[2005]13号）》、《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知（环发[2006]93号）》强调了环境影响评价制度的落实、加强后续监管及优化水电站的运行管理等要求。

（2）关于水电项目的环境影响评价

我国1988年颁布了《水利水电项目环境影响评价技术规范》，1992年颁布了《江河流域规划环境影响评价规范》，2002年又修订颁布了《环境影响评价技术导则（水利水电工程）》，将水电工程建设环境影响评价工作基本上纳入法制化、规范化管理的轨道。

2、法律规制的缺陷

分析以上规定可以看出，我国针对水电开发环境保护的立法还处于严重缺位的状态。虽然《电力工业环境保护管理办法》也规范了水电开发的环境保护，但并没有针对水电的特殊问题的特殊规定。在这方面，仅靠国家环保总局前述两个通知是远远不够的。此外，就最为关键和重要的管理制度——环境影响评价制度而言，现行的立法技术性规范居多，缺乏明确的监管、程序、责任追究等规定，导致该制度的执行在实践中遇到很大的困难。

（五）核能开发利用中的环境问题法律规制现状及其缺陷

1、法律规制的现状

核能开发利用中的环境保护主要是放射性物质环境污染的防治问题。目前涉及此问题的专门规定的法律有一部：《放射性污染防治法》。该法规定了放射性污染防治的监督责任主体体系、放射性废物管理原则及措施，并对核设施、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治进行了较为详细的规定。此外《环境保护法》第三十三条、《大气污染防治法》第三十九条、《水污染防治法》第三十四条、《海洋环境保护法》第三十三、四十九、六十一条、《矿产资源法》第二十六条等规定了一些相关的原则措施。在法规规章层面上，相关立法则数量极多，主要包括《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管理条例》、《核电站基本建

设环境保护管理办法》、《核电厂核事故应急管理条例》、《放射环境管理办法》、《核电厂核事故应急报告制度》、《核事故辐射影响越境应急管理规定》、《核电厂环境辐射防护规定(GB6249-86)》、《核电厂环境影响报告书格式和内容（NEPA RG-1）》、《核电站环境放射卫生监测及公众健康调查规范》、《放射性废物安全监督管理规定》等等。此外，我国十分重视核安全领域里的国际合作，积极参与了相关领域里的国际立法，签署、批准或核准了《核材料实物保护公约》、《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核安全公约》等国际公约。

以上这些立法规定的内容大致可以概括为以下几个方面：核燃料生产、加工、储存、运输及后处理；核设施（核电厂、核热电厂、核供热供汽厂等）运行；放射性环境的管理；放射性废物的处理和处置设施；核事故应急；等等。

2、法律规制的缺陷

目前我国在该领域法律规制存在的主要问题是：

（1）立法空白

我国尚缺少核能利用的基本法《原子能法》，对核能开发利用中的放射性污染防治问题因而也就缺乏了系统的专门制度，而《放射性污染防治法》相对而言仍属于一般性的规定，原则性较强，并没有针对性的措施。此外，关于放射性物质的运输、放射性废物的管理、核设施尤其是反应堆的实物保护措施、核燃料、核原料、核材料及核设施等的辐射防护、核设施的退役等方面的法规，缺项甚多，远没有形成完整的体系。

（2）现行立法文件的问题

我国现行的核能利用安全与辐射防护的法律法规绝大部分是1990年前后发布的，1999年以后发布的只有很少一部分。立法级别普遍较低，除了一部法律一小部分的行政法规外，绝大多数都是部门规章。制定这些法规所参考的有关国际和国外的法规、标准已随着核技术的发展进行了较全面的修订，而我国的法规自制订后基本从未修订过，很多内容已经不适应时代发展。原子能领域的管理体制在近年来几经调整，发生了很大变化，而法律规定却没有进行相应地调整。此外，有些法规缺乏实施细则，存在可操作性差的问题。如《放射性污染防治法》第四十五条规定，放射性固体废物处置费用收取和使用管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门规定。第四十六条规定，设立专门从事放射性固体废物贮存、处置的单位，必须经国务院环境保护行政主管部门审查批准，取得许可证。具体办法由国务院规定。但目前这些具体办法都还尚未出台。

（六）可再生能源开发利用中的环境问题法律规制现状及其缺陷

1、法律规制的现状

可再生能源相对传统化石能源来说属于清洁能源，但是其开发利用仍可能会带来一些环境问题。我国2006年1月1日起开始施行《可再生能源法》，但其着重于促进可再生能源的开发利用，对此问题并没有进行规定。目前该领域现有的一些法律规范主要包括：

在可再生能源发电方面，国家发展和改革委员会于2006年1月5日出台的《可再生能源发电有关管理规定》在其第五、十五、十六、十七条就可再生能源发电项目的环境保护作了规定，要求规划的制定要充分考虑资源特点和生态环境保护等因素；项目建设、运行和管理应注重节约用地，满足环保要求；发电企业应认真做好设计、用地、水资源、环保等有关前期准备工作，依法取得行政许可，才能开工建设；项目建设时应落实环境保护、生态建设、水土保持等措施，加强施工管理等等。在风能利用方面，国家发改委、国土资源部、环保总局于2005年8月9日联合颁布了《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》，就风电场工程建设的征地、环境影响评价程序作了比较有针对性的规定。在生物能利用方面，传统的通过低效率炉灶直接燃烧利用秸秆、薪柴、粪便等生物能的方式由于严重危害健康、破坏森林植被、造成水土流失等环境不良影响，已经越来越受到国家的限制，相应地有一些立法对

此进行了规范，主要涉及《农业法》、《森林法》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》等。在海洋能方面，由于潮汐电站等海洋能发电装置大都建于海边，属于海岸工程，因此，《海洋环境保护法》第四章“防治陆源污染物对海洋环境的污染损害”及第五章“防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害”、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律法规中的相关规定对其是适用的。在地热方面，地热具有能源矿产资源和水资源的双重属性，大规模开发利用地热可能造成地震、地面沉降、地热水资源衰减、地热水有害成分污染、热污染等环境问题，而目前除了《水法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等法律中的一些笼统规定外，只有一部部门规范性文件《国土资源部关于进一步加强地热、矿泉水资源管理的通知（国土资发[2002]414号）》。该文件也仅提出了加强地热资源开发与保护、严格审批程序的原则要求。此外，云南省、内蒙古自治区、北京市、天津市等地出台了一些地热资源管理的地方性法规和规章，如《北京市地热资源管理办法》、《天津市地热资源管理规定》等，其中就开发利用地热资源的环境保护有一些相关规定。

2、法律规制的缺陷

开发利用可再生能源除了保证能源供应外，其最重要的考虑就是清洁性，相比传统化石能源来讲，具有巨大的环境效益。而其开发利用中的环境问题，客观的讲，主要是由于目前技术不成熟导致的。只要继续加强技术开发，很多问题都是可以妥善解决的，其造成的环境不利影响几乎可以忽略不计。但在现实情况下，加强开发利用的管制仍然很有必要。根据前面对法律规制的现状分析，我国目前在这一领域的主要问题就是立法空白较多，生物能、海洋能、地热能等新能源开发都缺乏必要的专门规定，极有可能导致开发的混乱和无序，污染和破坏环境。

三、我国能源环境问题法律规制的完善

（一）完善相关环境及能源立法，加强能源环境问题的一般法律规制

1、完善有关环境立法

在法规体系建设上，应及早修改《环境保护法》，制定国家环境保护的基本法——《国家环境政策法》，并通过制定《生态保护法》、《土壤污染防治法》等生态保护法律法规及完善现有污染防治法律法规，构建比较完善的生态保护与污染防治并重的法律框架。在立法内容上，应坚持以人为本，尊重公民的环境权益，畅通公众参与渠道，建立信息公开制度；推动环境保护市场化改革；强化执法手段，完善环境民事、行政及刑事责任的追究机制。在制度设计上，应逐步探索建立能源战略环评制度，健全环境影响评价程序与管理体系，建立完善适用不同类型能源规划及建设项目的环境影响评价指标体系；修订过时的能源环境标准，制订完善各种能源行业的清洁生产技术标准；完善排污收费立法，提高排污收费标准；及早出台总量控制及排污权交易的管理条例，完善排污许可证、总量控制基数的核定、目标的制订、执行情况的考核与公布等一系列相关制度和标准；建立生态补偿制度，尽早开始对大型水电、煤炭开采、石油开采等项目实施生态环境补偿收费。

2、完善有关能源立法

能源是环境问题中最难解决的问题，而环境则是能源问题中最难解决的问题，因此，只有实现能源法与环境法更紧密的结合，才能有效解决能源环境问题。当前我国正在紧锣密鼓地进行能源立法工作。在立法过程中，能源环境问题应当成为重点关注的问题。具体来说，在制定能源基本法时，应对能源环境安全的目标、监管体系、基本要求、主要措施进行明确规定。制定石油天然气法、原子能法及修订煤炭法、电力法时，应对能源活动的环境安全问题予以专章规定，针对各自特点，安排相应的环境保护的制度体系。如在修订电力法时，可增加有关电力项目建设及运行中的生态保护制度，SO2减排的相关制度，电力行业废水污染物、烟尘、二氧化硫、氮氧化物、汞、一氧化碳（乃至二氧化碳）以及固体废物的综合的污染物排

放标准制度，可再生能源发电的管理及推动等规定。同时，为了保证法律的可操作性，还应颁布各能源部门的环境保护的配套法规，如《煤炭行业环境保护管理办法》、《石油天然气行业环境保护管理办法》等等。

（二）完善煤炭开发利用中环境问题的法律规制

煤炭在我国能源结构中占有主体地位，随着我国经济社会的快速发展，能源需求急速增长，煤炭高强度开发，煤炭开采过程中的环境破坏日益严重，燃煤排放的二氧化硫等污染物大幅增加，已经成为我国环境问题的重中之重。因此，未来我国应对其予以足够的重视，加强完善相关立法。

1、完善立法体系

修改《煤炭法》，设专章对煤炭勘探、开采、加工、运输、消费等一系列活动中的生态环境保护和污染防治问题作专门规定，主要应涵盖监管体制、基本措施（包括限制性和激励性措施）、法律责任、追究机制等内容；制订《煤炭行业环境保护管理办法》对以上内容作更为详尽和具可操作性的系统规定；制定《瓦斯治理与利用管理条例》，一方面加强瓦斯防治，促进煤矿安全生产，另一方面也可降低大气污染并更好地利用这种清洁能源；制定《煤矸石管理条例》，取代《煤矸石综合利用管理办法》，提高法律位阶，保证实施效果；制定《洁净煤技术开发与推广条例》，加强洁净煤技术开发推广的法律保障；整合火电行业发展的现行相关政策，出台专门立法就该行业项目建设运行、二氧化硫及氮氧化物等污染物减排、清洁生产等环境管理要求作系统规范。

2、完善制度，提高法律可操作性

在煤矿环境保护与治理方面：提高市场准入门槛，强化环保设施规划建设的要求；加强耕地、林地、草地保护，按矿山规模及其复垦技术水平等条件审批采矿用地，禁止采矿三场（采场、排土场、尾矿场）与塌陷区大面积占地，提高土地复垦率、固体废物治理率、水污染治理率、煤炭开采利用率及矿井水重复利用率；完善水土保持的相关规定；建立生态补偿制度。在煤炭利用方面：提高排污收费标准，实施多种污染物综合控制政策；建立二氧化硫污染控制专项基金；引入发电排放绩效管理机制，实施电力环保折价标准，建立绿色电力价格体系；完善火电行业总量控制、排污权交易、清洁生产等制度的配套立法；通过强制性的规定如强制燃煤锅炉改烧天然气，加强非电用煤的污染削减。

（三）完善石油天然气开发利用中环境问题的法律规制

加强石油天然气的开发利用对我国能源安全具有决定性的战略意义，相应地我们也应更加关注其开发利用中的环境保护问题，完善立法，提高执法水平。主要的完善措施包括：

制定《石油天然气法》，设专章规定勘探、开发、油气集输、炼化、销售、消费等一系列活动中的环境保护管理；制定《石油天然气行业环境保护管理办法》、《陆上石油勘探开发环境保护条例》，加强石油天然气行业的整体环境保护及陆上石油勘探开发环境保护的管理，分别对超过标准排污、地震勘探影响、钻井液处理、废水废液处理、有毒气体的回收和处理、噪声控制、放射源管理、事故处理、运输过程的污染防治、生态保护与恢复等方面作出适合石油、天然气勘探开发活动的具体规定；随着我国石油天然气战略储备建设的提速，应尽快确立战略储备的环境保护管理的相关立法。

修订《海洋石油勘探开发环境保护条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等已过时的法规；制定《海洋环境调查、监测和监视办法》，加强污染监测防治；完善重点海域排污总量控制制度的配套法规、标准；制定《海上油气田弃置管理规定》，规定海上油气田弃置的环保责任及拆除要求。

修订《防止船舶污染海域管理条例》，尽快完善我国防治船舶污染法规体系，加快建立水上（内水、海上）防灾体系，制订符合国家利益的油船安全技术要求，全面提高船舶检验质量，尽快建立国内船舶油污损害赔偿机制。

制定《防治机动车排放污染管理条例》，就机动车尾气排放的综合监管作系统规定，加强对车辆尾气的监控；通过优惠政策鼓励发展公共交通系统；尽早开征燃油税；运用税收、多元化投融资等市场手段鼓励环境友好运输方式的发展。

通过立法完善石油天然气开发利用环境保护的监管体制，成立高级别的专门协调机构，使得相关部门间能真正实现互相配合，在统一管理或协调下，有效运作，从而提高执法能力、执法效率，使法律规定真正落到实处。

（四）完善水电开发中环境问题的法律规制

从世界范围看，促进水电发展都是能源发展战略的重要一部分。在我国的现实国情下，水电建设仍是我国国民经济的重要基础事业，对社会经济发展起到重大支撑作用。因为环境保护而完全否定水电，至少在当前及较长一段时间内是不现实的。因此，在水电开发中切实保护生态环境，通过生态环境保护促进水电建设的健康发展，特别是以科学的发展观为指导，建立与生态环境友好的水电工程建设体系，是实现水电开发与生态环境保护协调发展的正确途径。而立法在这方面理应发挥重要作用。未来我国立法应从以下几个方面相应地予以完善：制定《水电工程环境保护条例》，就环评、“三同时”、限期治理等管理制度在水电建设领域的适用作具体规定，就水电建设及运行采用环境友好技术、减少环境破坏作一系列的强制性要求，并明确禁止在某些重要的生态保护区或其他区域兴建大型水利水电工程。为保证其实施效果，该法至少应属于行政法规层面；制定《水电工程环境影响评价管理规定》，就规划环评、“三通一平”（通水、通电、通路、施工场地平整）等工程的环评、小水电的环评等的管理予以明确规定；进一步完善公众参与制度；突破单个工程项目的限制，推行流域、区域环境与发展综合决策机制，制订相关程序，进行综合规划；加强水电建设运行的环境监管，完善相关立法；等等。

（五）完善核能开发利用中环境问题的法律规制

积极推进核能开发利用，是我国重要的能源战略，而“安全第一、质量第一”一直是我国核工业发展的指导方针。随着我国核电建设的提速，我国未来仍应坚持安全发展的理念，完善相关立法，保障核能开发利用的环境安全。当前我国正在进行《原子能法》的立法工作，在《原子能法》中应对核工业全面的环境保护行政管理专门加以规定，如核电站的可行性研究、立项、环境影响评价、首次装料以及环境监测事项，放射性矿产资源开采，核燃料加工运输，乏燃料处理利用，放射性废物处理，核事故应急处理等等。此外，还应完善相关的配套立法，如制定《核安全法》、《放射性矿产资源勘查与采冶管理条例》、《放射性物质包装与安全运输管理条例》、《放射性废物安全监督管理条例》、《乏燃料管理条例》、《核应急管理条例》等并出台相关实施细则，修订《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管理条例》及相关放射性污染防治的法规标准等。

（六）完善可再生能源开发利用中环境问题的法律规制

虽然我国目前可再生能源开发利用的程度不高，相应地其环境问题也并未凸显出来，但随着能源安全状况的恶化和国家法律政策的扶持引导，相信未来我国将迎来可再生能源开发利用的高潮。为了避免无序发展，破坏环境，立法应当具有一定超前性，未雨绸缪，对开发利用的环境保护问题予以一定规制。未来我国可以考虑从以下几个方面逐步予以完善：利用可再生能源发展基金推动开发利用可再生能源环境友好技术的发展；适当的时候由国务院出台或者国家发改委、国土资源部、水利部、农业部、海洋局、环保总局等联合出台《可再生开发利用环境保护管理条例（办法）》，就该问题作系统规定；制定可再生能源开发利用环境影响评价的相关标准、导则，完善环评制度；地热能开发利用及潮汐电站建设运行对环境的不利影响较大，未来应重点加强这方面的研究，适时出台相关的环境保护管理规定；利用政策引导、资金、技术支持等手段推动农村新能源的发展，减少高污染、低效率的秸秆、薪柴等的直接燃烧利用。