我国农村新的土地改革的必要性和对策

展 。促进了农业 生产力的发展 和综合能力 的显著提 高。但 目前我 国面临新 的形势 ，农村 改革和发展 的任务仍 然艰巨 。就 我国农村改革 开放
和发展 的新 形势 、农村土地 改革的必要性 和对 策 ，谈一些认识 。 关 键诩 农村 土地 ；改革 ；措施 ；产权 ；流转
中圈分类 号 Ｆ２． 文 献标识 码 Ａ 文 章编 号 １７—６ １（ １） １０ １—２ ３１ １ ６３ ９７一２ ００ —２４０ ０ ７
１ 我国 农村 改革开放 的新 形势 和土地 制度 存在 的问题
１１ 我 国农 村 改 革 开 放 的 新 形 势 ．
我 国国民经济的发展 ，由于受世界经济的影响和我国发展过程积累 起来的一些缺陷，出现了结构性矛盾 ，外需特别是 内需严重不足 ，经济 发展速度减缓 ， 企业经营困难 ， 效益下滑等现象 。因此 ， 今后一个 时期 必须要推动我国农业经济又好又快 的发展 ，首先要明确认识我国农业经 济面临为新形势。 １ ）我国经济发展受外部经济发展变化 的影 响越来越大 。例如 ：前 段时间的金融危机就使我国出现了Ｇ Ｐ曾 Ｄ 士 速减缓 ，出口下降 ， 就业 困难 增加 。但我 国的国内市场广阔，未来发展空间巨大。 ２ ）我国农业经济发展缓慢 ，与快 速发展 的宏观经济不相适应的矛 盾 日益显现 。农业生产的发展远远不能适应我国工业现代化、城市化、 市场化快速发展的需要 ，同时也使我国经济的持续高速发展受到很大制
中央推进农村 改革发展若干重大问题 的决定 》， 《 决定》从 中国特色社 会 主义事业 总体布局和全面建设小康社会战略全局出发 ，按照党的十七 大提 出的走 中国特色农业现代化道路 ，建立 以工促农 ，以城带乡的长效 机制 ，形成城乡经济社会一体化新格局的新要求 ，提出了新形势下推进 农村改革发展的指导思想、 目 标任务、重大原则和战略举措 。 《 决议 》提出的到２２ ￣农村改革发展的基本 目 ００ 标任务有 以下几个
约。
工”在全 国向城市流动。数量大 ，缺乏正常的途径和秩序 ，再加上城乡 二元体制的分割，农 民 在城市困难重重 ，难以落户 ，没有能够真正实现 农 民向城市的转移 ，只是在城乡之间大规模地流动 ，形成一个重要 的社
会 问题 。
７ 农 村社会保 障制度 问题 。现在农民的土地是农 民赖 以谋生的基 ） 本生产资料 。即是已经出外务工经商 的 民也担心失业 的风险，仍把土 农 地作为生活保障的最后 防线。农村 的社会保 障制度如养老 、医疗等尚未 完全健全，还很不完善 ，农民存在后顾之忧 ，不得不依赖仅有的一点土 地作为维持生存的基本保障。这影响了土地使用权 的转移和农村劳动力
的 转移 。

２ 农 村改 革发展 的新 任务 和深化 土地 改革 的必要 性
２１ 农 村 改 革 发 展 的 新 任 务 ． 党的十七届三中全会全面分析 了当前的形势和任务，通过了 《 中共
３）我 国要实现全 面小康 的 目标必须大力发展农 业 ，提高九亿农 民 的物质文化生活水平 ，没有广大农民收入的增加和生活水平 的提高 ，要 在全国实现全面小康的 目 标是不可能的。 １２ 农村土地制度存在 的问题 ． 我国农业经济发展速度缓慢 ，关键因素在于土地制度还存在缺陷 。 改革开放以来 ，我国农村的土地改革不断在深化 ，取得很大进展 ，但是 仍然存在一些深层问题使农业经济的发展受到限制 ， 需要通过改革进一 步解决。 １）农地所有 权问题 。我 国的多 种法律界定农 地为 “ 民集体所 农 有”现在究竟谁是集体所有者主体不确定 。实际上村 民小组 、村委会 、
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理 论 科 学
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我 国农村新 的土地 改革 的必要性 和对策
宋 阳
（ 中国社会科学 院研究生院 ，北京 １０ ０ ０ １２）
摘 要 改革 开放 以来 ，党 中央 就农 业 、农 村和农 民问题先后 出台了一系 列重要政 策和措施 ，推动 了农 村土地 制度的改革 不断取得重 大进
方面 ：
乡镇政府都成为集体所有的代理人。在土地所有权的多次变更 中， 民 农 实际使用的土地比例不断减少 ，而村委员 、 民小组留用的土地大幅增 村 加， 使农民的实际权益受到损害。村委会、村 民小组、乡镇政府实 际上 成为集体所有 的实际控制者 ，土地 的征用、承包的调整 收益的分配权均 在他们手中。 ２）农地使用权 问题 。现在的农地产权制度是家庭承包经营制。这 是从所有权 中分离出来的一种权能—使用权 。它应当是一种独立的受到 保护的产权 。在承包经营制度下 ，农 户没有退出权和 自由选择权 ，由于 政府ｘ－ ， ｊ ￣户存在大量干预 ，而远未成为独立的产权 。 ３）土地流转问题 。国家有关法规规定农地可以转包、有偿转让 。 但缺乏可操作的配套政策 。农地使用权 的转让 、合作经营、投资人股 、 抵押等界限不清 ，限制了农地作用的充分发挥 ，在一些地方出现粗放经 营、地力衰退、抛荒等浪费土地资源的现象。 ４）规模 经营问题 。中央早 已提出发展农业 规模经 营 ，但发展 缓 慢，进展不快 ，主要是缺乏规模化的配套措施 ，缺乏符合农村 实际切实 可行的产业发展指导，和联合经营的形式 。同时农 民缺乏信息 、技术、 资金 ，也形成对规模经营的制约 。规模经营发展缓慢限制了农业生产技 术的提高和农地效益的增加 。 ５）征地问题。政府 因公益事业 的需要征用土地是应该的。 《 土地 管理法 》明文规定 “ 任何单位和个人进行建设 ，需要使用土地的必须依 法申请使用国有土地”。这说明在涉及非农用土地时集体无权使用 自己 的土地 ，更无权 自由出售土地。但在现实中，政府先征地 ，再卖地 。给 农民被征地的补偿款，农 民没有发言权 ，而是政府说了算 。实际上各级 政府可以依公益事业用地为借 口 限期的征用土地 ， 无 然后转为商用 。政 府成为土地交易的中介 ，低价买 ，高价卖 ， 从中获取大量收益。 ６）农业劳动力的转移 问题 。改革开放 中，农村劳动力作为 “ 农民