城市用地分类与规划建设用地标准研究

(7)公共设施用地缺乏市场应对性,影响公共产品保障
市场经济体制下，我国土地实现了有偿使用，城市土地作为资 产的产权属性日益显著市场机制对土地使用已经发挥越来越显著的 经济杠杆作用。这使得对土地使用的规划不仅仅是要考虑传统规划 的技术合理性问题，而更多地要考虑土地使用背后的多方利益冲突 和协调，即更多地涉及经济、法律等方面的问题。
外交通用地、道路广场用地、工程设施用地、绿地、水域和其
他用地9大类、30小类。”
•
2007年8月10日，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局
和中国国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》（见
表）。采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57
个二级类。
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其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地
而“水域和其他用地”虽然概览了水域、耕地、园地、林地 、牧草地、村镇建设用地、废弃地和露天矿用地等特征迥异、内涵 丰富的用地，但总规层面基本没有细分，存在着一个“厚”建设用 地,“薄”非建设用地的倾向。
因而容易片面地将城市理解为可以独立于所在区域而独自存 在的个体，忽视城市存在所需要的区域与环境的支撑，导致与区域 土地利用衔接的困难。
、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊
用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
• 《土地利用现状分类》根据城乡一体化原则，按照统一的指标
，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”，具有很强的
实用性。
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与《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》相比
，最大的区别是《土地利用现状分类》国家标准不分城乡, 没有
城市用地分类与规划建 设用地标准研究
2020年5月24日星期日
1、原有用地分类及有关标准的状况
原有规划标准规范体系有《城乡规划术语标准》、《城市、镇用 地分类与规划建设用地标准》、《村庄用地分类与规划建设用地标准 》及《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90) (见表)。
•原有用地分类及标准规范一览表
例减少，四大类用地总体比例约75~85%；
• 5万~10万、小于5万人口城镇中，居住用地、工业用地占城市建设用地比例最高，总体比例
与国标相比，小城市及小城镇的四大类用地比例明显较高，达85%左右。
(6)部分用地分类存在与行业标准执行不统一，地方灵活性不足
行业规范协调的矛盾与城市用地相关的规范标准较多:
术语、镇村体系和人口预测、用地分类和计算、规划建设用地标准、
居住用地、公共设施用地、生产设施和仓储用地等单项用地规划以及
制图标准进行了明确的规定，明晰了建制镇在执行过程中应该采用的
规划标准。
•
其中根据第4.1.1条，“镇用地应按土地使用的主要性质划分
为：居住用地、公共设施用地、生产设施用地、仓储用地 、对
市政设施用地，仓储与工业用地合并，居住用地没有细分，特
殊用地所包含的内容也有所不同。
•土地利用现状分类
•续表：土地利用现状分类
•续表：土地利用现状分类
•续表：土地利用现状分类
《国民经济行业分类注释》（GB/T4754—2002）
➢分为门类、大类、中类、小类
• A——农、林、牧、渔业（01-05） B——采矿业（06-11） C——制造业（13-43） D——电力、燃气及水的生产和供应业（44-46） E——建筑业（47-50） F——交通运输、仓储和邮政业（51-59） G——信息传输、计算机服务和软件业（60-62） H——批发和零售业（63、65） I——住宿和餐饮业（66-67） J——金融业（68-71） K——房地产业（72） L——租赁和商务服务业（73-74） M——科学研究、技术服务和地质勘查业（75-78） N——水利、环境和公共设施管理业（79-81） O——居民服务和其他服务业（82-83） P——教育（84） Q——卫生、社会保障和社会福利业（85-87） R——文化、体育和娱乐业（88-92） S——公共管理和社会组织（93-97） T——国际组织（98）
归为居住用地，又难以适应其管理改造的要求。
另一方面，城中村要实现完全城市化，需要一段很长的过渡 期。实现完全城市化后或者进行异地改造的城中村可以直接采用城 市标准。大量已改制且无法进行异地改造的城中村不再适用村镇规 划标准，但它还未完全实现城市化，也不能直接套用城市规划标准 。目前尚无直接针对过渡期的已改制城中村的规划技术标准。
一方面，土地使用者有权利根据市场需求来选择自己认为合适 的土地利用方式，以追求土地的经济收益最大化；另一方面规划作 为公共政策，政府必须通过对土地使用的公共干预，维护城市整体 利益和公共利益不受侵害，弥补市场本身难以克服的缺陷。因此， 过去使用功能类似的土地在城市发展中可能发挥完全不同的作用和 影响。
(4)缺乏对新兴产业用地分类性质的界定
随着经济社会的发展、科学技术的进步，许多新兴行业开始在
我国城市中形成，也随之产生许多新的用地概念，如创意产业用地 、商住用地、旅游用地、物流用地等。这些行业发展的特性决定
其在用地分类上并不能用居住、工业、公共设施等常规用地类型来 简单概括。
以物流业为例，近年来兴起的新产业，不同于传统的仓储运输 业，而是通过整个供应链管理完成从商品供给方到需求方的全程物 流过程，包含物流信息、管理控制、运输仓储、配送和流通加工等 功能。因此部分物流企业既受理仓储运输业务，也兼有连锁批发零 售服务，甚至具有加工业的性质。按照现行城市用地分类标准，物 流用地通常归于仓储用地类。
目前对城市绿地分类有明确规定的行政法规和国家标准有《城 市绿化条例》、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90 ），以及《城市绿地规划建设指标的规定》（建城[1993]784号）等 ，虽然这几项标准的适用对象都是城市绿地，但是由于使用范围不 同，分类方法也有所不同。
国土、园林、旅游、环保、教育、卫生、体育等部门的行业规 范标准也不统一。几乎每个部门都对其管辖用地有行业建设标准要 求。城市规划编制通常主要依据城市规划本行业的相关规范标准。 但在规划执行过程中，又必须综合考虑各部门的行业标准要求。目 前的许多行业标准多是从专业性角度确定建设指标，很难充分协调 形成通用标准。
土地使用方式的差别使得传统的公共设施用地基本可以分化为 公益性设施用地和商业性设施用地两大类。由于地价的巨大差异， 造成两类设施用地开发的目的和利益机制完全不同要求城市规划有 针对性地采取不同的控制原则，简单地公共设施用地划分缺乏市场 应对性。
(8)人均指标计算口径混淆不清 现行《标准》的人均建设用地指标主要以人口为依据，但计算口 径混淆不清。首先是人口统计的口径问题。我国城市的人口统计口径 存在诸多的不一致性，在城市总体规划阶段，意思接近的人口概念有 城市常住人口、城市建成区人口、城市非农人口等。
工业用地规模与城市经济发展和产业类型密切相关，应考虑工业化加速发展下 工业用地需求持续增长的客观现实。如果对处于该发展阶段的城市，再用现行的用 地标准去约束它，无异于削足适履，与城市实际发展需要相违背。
沿海经济,特别是浙江的经济以外向型参与全球产业分工为 主,也对标准提出特殊要求.
1996~2005年，全省城镇人口共增加1007.04万人，城市 化水平由37.6%增加到56%。城镇建设用地增加1309.07平方 千米，人均建设用地水平从93.4平方米提高到100平方米。
如果按此进行用地布局规划，既会与其它普通用地相混淆，相 应的城市功能无法反映于用地布局，也会使得城市用地构成无法反 映实际建设需求，相应建设指标反而会受国标限制。
随着大量新兴行业的产生，对原有的城市用地管理体系必须作 出符合时代特征的调整，才能有效地将这些新兴的城市建设用地纳 入规范的管理之中。
(5)对快速增长,外向为主的工业用地应对不足,用地标准适用性滞后
• 浙江省十一地市中心城市（市区）建设用地变化情况表
• 人口大于100万的城市，居住用地、绿地、道路广场用地、工业用地四大类用地占城镇建
设用地总体比例约72.5%； • 50万~100万人口城市，四大类用地的总体比例约76.6%；
• 20万~50万、10万~20万人口城市，居住用地、工业用地、道路广场用地比例加大，绿地比
（3）对某些用地的定性不够明确
现有用地分类标准对某些用地的定性不够明确，这在“城中 村”上表现最为明显。一方面城中村量大面广，但是居住用地分类 难以适应其管理改造要求。“城中村”虽有部分产业，但仍以居住
功能为主，包括住宅、公共建筑等，与城市居住用地类似。但是受 土地制度，户籍福利制度50188 — 93）是指导村镇规划的技术
性文件，对村镇规划的原则和内容、村镇人口及发展、村镇建设用地
标准等做出了明确规定，是编制村镇规划的依据。
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考虑以农业生产活动的用地特点，村镇用地分类9大类，28小
类。
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为了科学编制镇规划，加强规划建设和组织管理，2007年5月
1日，建设部颁发了《镇规划标准》（GB 50188 — 2007），对相关
应用最广泛的是于1990年由国务院颁布施行的《城市用地分类 与规划建设用地标准》(GBJ137—90)(以下简称《分类标准》)，《 分类标准》将城市用地分为10大类，46中类，73小类，并对各级分 类划分规则和定义内涵进行了详细说明。
虽然《分类标准》中明确规定了适用于总体规划层面的工作， 但随着城市规划工作的发展，这套分类标准已被应用在各个层面的 城市规划编制中，对城市建设用地发展、标准及构成产生重要影响 。
2、用地分类使用存在的八个问题
（1）覆盖范围不足 与国外发达国家或城市的用地规划都是在行政范围内全覆盖不
同，我国原有用地分类缺乏对市域城乡建设总用地的分类覆盖与控 制，无法满足“城乡统筹规划”全覆盖的新形势需要:
不能体现全面的节约、集约用地。 对全市域建设总量缺乏统计和控制。 不利于平衡开发与保护的关系。 （2）对水域等非建设用地重视程度不够 从用地分类的等级上看，总体规划范围内所有用地分为10大类 ，而城市建设用地占了9类，其余的非建设用地统称为“水域及其 他用地”；从划分层次上看，9大类城市建设用地各自又有进一步 细分，一般居住、工业、绿地等以中类为主，公共设施、市政设施 分至小类。