现代“公地悲剧”的经济学解释

作者:邓大才浏览次数:1372发布时间:2008-11-23文章来源:《中国农村研究》2003年卷

1968年，美国学者G•哈丁发表了一篇题为《公地的悲剧》一本专著，他在书中描叙，中世纪英格兰宣布公共牧地为一般公众自由使用，是导致公地毁损悲剧的根本原因，即“公地悲剧”。如果一个牧民在他的畜牧群中增加一头牲畜，在公地上放牧，他所得到的全部直接利益要减去由于公地必须负担多一个牲口所造成整个放牧质量的损失。但是这个牧民不会感到这种损失，因为这一项负担被使用公地的每一个牧民分担了。同此他受到极大的鼓励一再增加牲畜，公地上的其他牧民也效仿。结果公地由于过度放牧、缺乏保护和水土流失而毁损。

科斯教授在其《社会问题成本》的著名论文也以“公地悲剧”来分析交易费用问题。他认为，如果一块土地产权不清晰或者说产权公有，所有人都有权利在公地上放牧。在这种情况下，放牧的收益归自己，放牧的成本则由大家共同分摊。在这种成本收益分摊机制下，大家都会倾向于多放牧，多获得收益，长此以往，最终会损害草地，使所有的人都受损失。

G•哈丁《公地的悲剧》和科斯教授的“公地悲剧”异曲同工，公共物品在产权不清晰的条件下必然导致滥用而毁损。在G•哈丁《公地的悲剧》和科斯定理诞生几十年以后，我国仍然还上演着一幕真实的“公地悲剧”。笔者将G•哈丁《公地的悲剧》和科斯教授的“公地悲剧”称之为传统的“公地悲剧”，将我国目前正在上演的农村土地及其财富的流失称之为现代版“公地悲剧”。本文旨在对我国现代“公地悲剧”产生的原因、根源进行深入的解释，并提出导向性的矫治意见。

一、何谓现代版“公地悲剧”

所谓现代版“公地悲剧”，就是在农村地权公有（集体所有）的前提下，在农民没有土地财产权的前提下，政府，特别是地方政府利用自己垄断土地供给的权力，勾结集体组织和土地开发商对农村土地征用收益肆意侵犯，而导致农地大量流失，农民蒙受巨大损失的现象。G•哈丁《公地的悲剧》和科斯教授笔下的“公地悲剧”是无主土地上过度放牧而获取生产收益，而现代版“公地悲剧”则是在公有土地（明确为一定区域内的农民共有）上赤裸裸的掠夺土地交易本身的收益，即低价强制征用，掠夺土地本身的收益。对公地的滥征滥用，最终导致了集体所有的土地大量被征用，闲置、浪费和毁损，耕地危机、粮食危机隐隐而现，国家、集体、农民的收益大量流失，失地失业农民大量涌现。现代“公地悲剧”归纳起来具有以下“现代性”特点：

1、从主体来说

政府与民争地。地方政府超越职权，无限使用对土地的“征用”权，乱征滥征，多征少补，损害农民的利益。地方政府征地的目标有三个：一是把宝贵的耕地资源作为地方“原始积累”源泉。二是增加财政收入，缓解财政收支矛盾。三是低成本推进城市化、工业化。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3%～5%，最低的竟只占0.8%，最高也只占12.2%。相反，政府在征地过程中通过收取各种税费收获颇丰——据对上海、杭州、合肥、哈尔

滨、南宁等城市调查，政府各种税费占项目用地成本的60%以上，而征地补偿安置费只占30%～40%。

开发商与民抢地。开发商通过政府征用土地修建市场、商住楼、写字楼等。虽然开发商征地要通过政府，但是需求主体还是开发商，没有开发商，政府对土地的需求便成了无源之水。归根结底还是开发商在起作用。开发商也是与民争地的主体。开发商以2、3万元的价格从农民手中将土地有偿征用过来，然后通过一定的投资，完成“三通一平”、或者“五通一平”工程，再出让，价格就要翻几番，获取其中的暴利。沿海地区大约要翻10番，内地大约要翻5、6番。本应属于农民和国家的收益，就通过低价征用，巨大利差流入了开发商的腰包，而成本却由农民和国家承担了。中国富豪榜上的大多数地产富翁就是通过这种方式完成资本的原始积累。

2、从方式来看

政府明占。政府明占主要包括二个方面的涵义，一是地方政府通过所谓的正当程序，如土地征用程序公开占用农民的土地，只给农民和村集体极少的补偿，有些地方农民所得的补偿还难以到位。二是打着公共需要旗号的征用。县级以上政府征地主要是打着公共利益的幌子。因为征地是为了公共需要，所以征用补偿费用较低。然后政府将征用的土地适当整理，再出让给开发商，赚取交易差价。

其他主体暗抢。其他主体暗抢意指这些主体并不是直接与农民直接打交道，而是通过说服或者贿赂相关政府官员，通过正当程序来达到自己征地的目的。以这种方式征地的成本较低，农民所得的补偿费也很低。征地和用地的差价收益归开发商所有（扣除部分游说、贿赂成本）。

3、从争地的目的来看

现代版“公地悲剧”的目的主要有二种：

公共需要与民争地。公共需要就是为了推进公共设施的建设，如公路、水利、铁道、城市设施等而向农民征地。这种征地有其合理性和必要性。公共需要征地虽然存在“争”的问题，但是不得已而为之，是发展的需要。为公共利益而征地在发达国家都曾经有过。这种征地的目的不用怀疑，但是交易过程存在掠夺农民的问题。

私人需要与民争地。私人需要是指为了私人的目标而征地，如为了修建私人厂房、修建私人住宅、为了开发商住楼和写字楼，等等。为这些目的而征地也是与农民争地。我国目前主要是开发商与民争地。特别是各地为了发展经济，想尽一切办法招商引资。对私人需要的用地也通过所谓公共需要的形式征地，政府和私人共同完成了掠夺农民的程序。

4、现代“公地悲剧”与传统公地“公地悲剧”的区别

现代版“公地悲剧”与G•哈丁和科斯的“公地悲剧”的既有区别，也有相同点。相同点是都是为了实现少数人的收益最大化，而成本都是由大多数人承担，公地都受到损害，危害极大。区别主要有三个方面：一是主体不同。G•哈丁和科斯的“公地悲剧”的主体是牧民，是土地直接受益者，而我国现代“公地悲剧”的主体却是政府、集体和开发商，这些主体与农村土地没有直接的利益联系。二是方式不同。现代版“公地悲剧”与科斯的“公地悲剧”目的相同，都是理性“经济人”获取最大化收益的行为，前提也

是土地产权不清晰。但是方式不同，前者是通过消灭公地的方式进行，后者是通过过度的使用公地而毁坏公地。三是手段不同。现代“公地悲剧”是通过政府权力强制征用农地，而传统“公地悲剧”则是非强制使用公地资源。

5、现代“公地悲剧”形成发展过程

改革开放以后，由于经济发展的客观需要和财政压力，政府开始通过土地谋求发展和解决财政问题，“公地悲剧”开始出现。上世纪九十年代以前，除了沿海地区以外，其他地区的土地征用都处在比较理性的程度。九十年代以后形势逆转，沿海的改革开放政策推广到全国，各地掀起了一场征地狂潮，征地竞赛，“公地悲剧”达到了顶峰。主要有三个阶段：一是1992年邓小平南巡讲话后，各地兴起了建设开发区热，掀起了九十年代的第一次征地狂潮。二是1994年左右兴起的房地产热，各地掀起了第二次征地狂潮。三是1996年以来兴起的经营城市热潮，各地打着经营城市幌子滥征乱占耕地，掀起了第三次征地狂潮。这一次征地狂潮持续到2003年国务院清理整顿时止。

二、现代“公地悲剧”的“现代性”危害

按照“公地悲剧”的成本收益分析，“公地悲剧”产生的收益只是少数人短暂性的获取，不能持久，而成本则由大部分的人长期承担。理想制度设计家、名著《乌托邦》作者托马斯•莫尔，把英国圈地狂潮比喻作“羊吃人”罪孽。我国的农村的“公地悲剧”可以说是“城吃人”、“房吃人”、“人吃人”的“悲剧”。我国现代“公地悲剧”除了经济性、生态性的危害外，还导致了不少社会性、政治性的危害。

1、土地流失严重，人地矛盾加剧。改革开放以来的征地狂潮加剧了农地流失速度。1992年至1997年耕地平均每年减少410万亩，1996-2000年全国因建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害毁损等共减少耕地5161万亩，其中大部分是建设占用，耕地安全已经亮起了“红灯”。土地急剧流失加剧了人地矛盾，一是人均耕地面积剧减。2000年全国耕地实际保有量仅为19.24亿亩，人均耕地不足1.59亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中有6个省区的人均耕地低于0.5亩，全国有20%（463个）县（市）人均耕地低于0.5亩，有30%（666个）县（市），人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线。二是形成了大批“失地农民群体”。据统计，1987—2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%是征用农民的耕地。70%就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有，由农民的生存保障土地变成了非农用地。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，1987年到2001年失地农民就超过了3400多万人。这是依法审批的占用数，不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地。资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20%—30%，有的地方多达80%。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。这意味着失地农民的队伍还将继续庞大，到2030年失地农民将达到1.1亿人，其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，从动态来看，这一数字最高可达8000万人。失地农民找不到新的就业门路，就陷入了种田无地、上班无岗的困境。三是土地资源闲置和浪费。许多地方“圈而不开”，进行土地投机。一些开发商不顾实际开发能力，狂“吸”土地。国土部门对1999年以来76个新建园区的统计表明，已开发面积仅占规