从法治的角度看财政管理的制度化与规范化

从法治的角度看财政管理的制度化与规X化--法制处党支部深入学习实践科学发展观调研报告为深入学习实践科学发展观，了解全市财政部门依法行政、依法理财工作中的突出问题并加以整改，市财政局从2008年11月开始面向全市各个阶层开展调研。

在征求局内各单位意见的同时，调研小组选择有代表性的行政相对人，如政府采购供应商、采购代理机构、会计师事务所等，发送征求意见函，倾听普通公民和企事业单位的意见；与相关专家、学者、律师、司法界人士开展交流，通过分析案例查找问题根源；采取座谈会等形式，深入了解各区县依法行政、依法理财工作中遇到的困惑和难题。

通过认真调研，反复讨论，形成本报告。

一、调研过程（一）征求局内主要业务处室的意见从11月开始，市局法制处以征求意见函的形式征求全局主要业务对依法行政工作的意见。

各处室一致认为，我局近年来以“坚持科学理财，构建公共财政、民生财政、效益财政”为主题，开拓进取，积极工作，依法行政工作取得了一定的成绩。

但在制度建设、行政执法等方面还存在一些突出而紧迫的问题，需要下大力气予以解决。

（二）听取各区县的意见11月17日，我局邀请我市八个区县法制科、采购办、监督科的负责人和执法人员召开座谈会。

各区县在座谈中认为，市局在推进全市依法行政工作中发挥了重要的作用，但还有巨大的潜力可挖。

依法理财，“依法”是手段，“理财”才是目的，他们希望市局法制处能进一步把中心工作扩展开来，找准法制工作的定位，主动服务于财政改革，服务于财政工作的大局，使依法行政真正成为财政改革的助推器。

（三）听取行政事业单位、专家、学者和中介机构的意见行政事业单位和中介机构等行政相对人以及专家、学者的意见也在11月陆续返回。

他们在肯定财政法制工作的同时，更提出了指出了工作中的不足并提出殷切的希望。

在调研过程中，我局邀请中国政法大学马怀德教授为局党组讲授法制课，取得了非常好的效果。

通过本次调研，调研小组对全市财政法制工作有了全面的、崭新的认识，为进一步解放思想，转变观念，深入思考法制机构在财政改革中的定位和方向打下了坚实的基础。

二、财政法制建设取得的成效近年来，市财政系统在财政部、市委、市政府的正确领导下，以理论和“三个代表”思想为指引，紧紧围绕财政中心工作，积极贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》严格依法行政，积极推进财政改革，勇于开拓，锐意进取，财政管理与依法行政的水平不断提高，为实现科学化、精细化管理，建立高效有序的财政运行机制付出了巨大的努力，取得了相当的成效。

一是初步建立起了符合社会主义市场经济要求、适应市地区实际情况的财政管理制度体系，包括财政收入管理法律制度、财政支出管理法律制度、财务及资产管理法律制度、会计管理法律制度、财政管理的市场中介组织管理法律制度以及财政监督法律制度等。

制度建设基本覆盖了财政管理的方方面面，初步实现了财政管理的法治化、制度化。

二是行政执法水平取得了长足的进步。

行政执法责任制得到全面贯彻落实，行政执法行为得到进一步规X，行政执法各项配套制度得到进一步完善，各级财政机关和财政干部的执法水平得到长足的进步。

权责明确、行为规X、监督有效、保障有力的行政执法体制初步建立。

对政府采购、中介机构的监管力度明显增强，财政XX行为得到进一步遏制。

三是法制工作地位进一步得到提升，各区县法制机构进一步健全，队伍素质得到明显提高，监督和保障的作用逐步显现。

首先财政部门各级领导越来越重视财政法制工作，真正把法制机构看作财政改革重要的参谋助手；其次，各区县开始设置独立的法制机构，为当地财政法制工作的开展奠定组织基础；三是法制干部素质不断提高，各区县或者引进法律专业毕业生，或者将业务骨干选配到法制机构。

这些措施对增强法制机构力量，提高干部整体素质起到了重要作用。

三、调研中发现的问题（一）关于财政制度建设1、财政基础性管理制度缺失。

一是与公共财政相适应的一些基本法律如《财政基本法》、《税收基本法》、《财政监督法》等尚未制定。

在现有的财政法律中，除《会计法》、《税收征收管理法》已重新修订，《政府采购法》刚刚出台数年外，其他法律不同程度地存在与现代市场经济和公共财政体制不相适应的问题，需要进行修订。

二是财政法律制度总体的法律层次比较低。

我国的财政法律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务院的行政法规和部门制定的规X性文件，效力层次较低。

财政法律规定不协调、不一致的现象时有发生。

三是财政立法质量不高，影响执行和适用。

我国财政法律规X过于概括、简约、原则和笼统，弹性较大，缺乏可操作性。

有些规定本身不合理，不切合实际，使得执法过程中容易出现理解上的偏差。

当出现法律漏洞而执法机关无所适从时，只能行使自由裁量权作出决定，从而带来执法的随意性。

四是财政地方性立法力度不够，目前我市财政部门适用的法律依据中，市人大制定的地方性法规仅一件，市政府规章制定的仅三件，其他地方性法规、规章中涉及财政内容的仅有四件，地方性立法工作亟待加强。

2、局内制度建设工作不规X、不协调，制度之间存在相互交叉，相互冲突的情形。

一方面制度建设不够集中统一，各项改革制度由各处室分头制定，管理分散，处室之间缺乏统筹协调；另一方面各项制度普遍设置过多的审批程序，部分制度审批事项交叉重复，严重影响执行效率。

3、制度设计制定缺乏XX性、科学性、规X性。

制度设计者往往把自己看作是管理者而非服务者，把相对人都看作被管理对象而非服务对象。

制度制定过程中调查研究不够，未充分听取服务对象的意见与建议。

制度的内容基本上都是相对人的义务，很少提及当事人的权利与救济渠道。

一些规X性文件有的主体不合法，超越财政部门的职责权限；有的不注意政府的组织层级，逾越自己的权限对同级或下级政府进行管理；有的没有充分的法律依据或者与上位法相抵触；有的在没有上位法依据的情况下，随意对相对人的权利义务进行处置；有的违反《行政处罚法》的规定创设行政处罚；有的朝令夕改，令管理者无所适从。

4、财政管理制度遵从度不高。

财政与百姓生活息息相关，更是各行政机关、国家机器运作的基本保障。

在制定财政管理制度时，最重要的是实事求是，尊重客观现实，尊重经济社会发展的实际情况。

反思我局出台的一些制度，特别是费用标准、定额方面的制度，一味追求节约资金，并没有尊重社会生活的现实，造成各预算单位普遍超标准违规的现象。

还有支出进度的相关制度，没有考虑到预算执行主体是预算单位的客观事实，把局内各支出处室作为的考核对象，客观上造成了一些单位为花钱而花钱、突击花钱，甚至XX违规挪用财政资金的现象。

4、缺少制度执行监督机制与制度后评估机制。

一是缺少制度的执行监督部门与监督机制。

制度如果不能得到充分的执行，这项制度就没有存在的意义。

每年市局对区县专项资金的检查，问题年年查年年有，甚至有的单位连续数年都榜上有名，主管的财政机关始终未能依法予以处理。

造成这种现象的主要原因，不是无法可依，不是制度不健全，而是有法不依，执法不严，轻视制度，权大于法。

制度执行得不到有效的监督，将形同虚设；二是缺少制度后评估机制。

只重视制度的设计与制定，忽视对制度执行情况的评估；只顾建章立制，忽视对旧有文件的修改与废止。

对制度执行中出现的问题、对制度产生的效益和影响不了解，这种情形下的制度建设工作，必然停滞不前，效益低下。

（二）关于行政执法及执法监督1、财政管理中法律依据意识薄弱，对财政法律的理解、适用存在偏差。

缺乏寻找依据的主动性与自觉性,不会、不愿寻找法律规X，往往凭借个人对业务的理解、工作惯例、领导意志和传统的管理理念作为决策的依据。

例如，一些干部将预算编制中的“预算资金”与《政府采购法》中的“财政性资金”相混淆。

错误的把事业单位，尤其是全额拨款事业单位的资金看作财政资金，要求其使用时必须报财政部门审批，并且实施政府采购。

还有的处室将《财政XX行为处罚处分条例》中规定的“追回有关财政资金”简单的理解为上缴国库，以工作经验取代法律规X。

还有单位没有及时更新法律知识和思想观念，使用已废止的、没有法律依据的概念如“小金库”等来确认和处理XX行为，造成了巨大的法律风险。

2、执法中重实体、轻程序的倾向严重。

根据市财政局行政执法责任制职责分解，每个业务处室都负有对财政XX行为监督检查的职责。

对这些XX行为的举报、投诉的处理都涉及监督检查的X畴，应当适用监督检查程序。

但各支出处室的专管员普遍将这种文件作为一般公文处理，不履行检查和告知程序，直接做出决定，违反了行政执法最基本的程序要求。

还有的处室通过主管部门对二级预算单位进行管理，这种做法违反了行政执法的相对性原则，造成程序性的错误。

3、重分配，轻管理的观念仍然广泛存在。

“重分配、轻管理”是财政部门行政管理中的普遍现象。

一些财政部门以及职能处室不重视监管、执法工作，忽略了自身负有的行政监管职责。

或者在发现XX行为后，因害怕影响与相关单位的关系而不了了之。

曾有市级单位自行处置数千万的固定资产，然后以“设备老化，申请报废”为由，向我局主管处室申请资产处置，我局在没有查明事实的情况下，做出“同意”的处理意见，未充分履行自己的监管职责。

4、财政管理存在超越职权边界，行政越位的现象。

调研中，有一些单位反映财政部门的一些处室为预算单位指定会计师事务所、工程造价咨询机构以及招标代理机构，单位意见很大。

这是非常错误也是非常危险的做法。

预算单位都是独立的法人，他们有权自主选择中介机构为其提供服务，他们和中介机构签订的合同受法律保护，任何单位和个人不得干预。

相反，我局为预算单位指定中介机构是找不到法律依据的，是在侵犯预算单位的权利。

这样的行为必须马上被喊停，并立即纠正。

5、机械理解法律条文，忽视法律精神。

一些单位能够开始自觉学习、理解和运用法律条文，但只关注法律的文字表述，忽视了公平、公正的法律理念。

我局在组织一次协议采购活动中，允许事业单位与企业一同参与竞争。

处室主要的考虑在于，从法律条文来看，并没有限制事业单位作为供应商参与政府采购。

但是这样的举措却忽视了政府采购的一个重要的原则即公平原则。

企业单位与事业单位二者的成本、税负等等方面有着很大的不同。

这二者进行竞争是不公平的竞争。

片面的适用法律条文，误读法律的原意，忽视法律精神，最终将造成财政政策的功能性丧失，效益低下。

（三）关于法制机构的现状目前，全市财政部门的法制机构不能充分发挥其法律监督和保障的作用，原因是：一是法制工作在财政改革中的未得到充分的重视。

一些领导干部认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫、花力气。

我市少数区县虽然设立了独立的法制科室，但是人员配备不齐，接受过法学理论教育的干部屈指可数。

更多的区县没有独立的法制机构，甚至连法制员都是兼职的，根本无法发挥其监督与保障的作用。