社会保障制度改革的回顾与前瞻

社会保障制度改革的回顾与前瞻

摘要改革开放30年来，我国在养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、农村社会保障-制度等方面进行了深入的探索，初步建立起与市场经济体制相适应的社会保障制度，但我fl'l~必须从社会保障的法制建设、建立多层次的社会保障体系、多渠道筹集社会保障基金、社会保障的监管等方面加以完善。

关键词社会保障；改革；回顾；前瞻

中图分类号C913.7文献标识码A文章编号

1671-6604(2008)06-0007-06

社会保障是由国家经过立法，通过动员社会资金，用再分配国民收入的办法，对陷入困境的社会成员提供帮助和提高全体社会成员的福利水平而建立的一系列制度和措施的

总称。社会保障由以下几部分构成：社会救助、社会保险、社会福利。社会救助是国家和社会对无劳动能力的人或因自然灾害等原因造成生活困难，为维持其最低生活水平而向其提供的各种形式的援助，是公民的一项基本权利。社会保险是国家通过立法，对劳动者在遇到生、老、病、伤、死、失业等风险时，由于暂时或永久丧失劳动能力或暂时失去工作

机会，给予物质帮助的形式。包括现金补助、实物补助、社会服务等。社会福利是国家和社会为保障和维持社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神生活的基本需要而采取的社会保障政策及提供的设施和相应的服务，包括一般的社会福利、职工福利和特殊的社会福利等等。

一、社会保障制度的建立和发展

1949年新中国成立不久，即着手建立面向城镇企业劳动者的社会保险制度，城镇各项社会保险的经费一般由企业与国家提供，个人不缴费，范围覆盖到城镇机关、事业单位和国有企业职工，且以国有企业职工为主体。其形成和发展过程主要分为以下几个阶段：第一阶段，1949年一1957年是初创阶段。这一阶段主要是着手建立全国统一的社会保险制度制定一系列发展社会福利、职工福利的政策、方针和建立必要的设施；颁布一系列优抚工作、社会救济工作的政策法规等，使社会保障制度基本走上正规化、制度化。第二阶段，1958年～1966年是调整阶段。这一阶段以建国初期创立的各项基本制度为主要依据，不断完善社会保障制度的内容，改进管理，修订不合理的待遇标准等等。第三阶段，1966年～1976年是受创阶段。1966年～1976年的“文化大革命”时期，我国的政治、经济、文化等方面都遭到了浩劫，正在逐

步发展起来的社会保障制度也同样受到了重创。“文化大革命”一开始，工会、劳动部门、内务部等被撤销，社会保险政策、法令在许多地方和单位得不到贯彻执行。第四阶段，从1976年至今是重建和改革阶段。1976年粉碎“四人帮”以后，特别是党的十一届三中全会的召开，整个中国进入拨乱反正的时期，社会保障制度开始步入改革与发展阶段。

二、社会保障制度改革的回顾

改革开放前，与计划经济体制相适应，我国实行的是由国家包揽的社会保障制度，随着改革的深入，已经初步建立起与市场经济体制相适应的社会保障制度。

(一)养老保险制度改革

自1978年改革开放以来，国家针对养老保险制度存在的弊端，进行了一系列改革，主要是实行了养老保险费用社会统筹，养老保险基金实行国家、企业、和个人3方负担，探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系，国家基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，拉开了公共退休金制度全面改革的序幕，明确规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工3方负担，职工个人按本人工

资的3％缴纳养老保险费，基金实行部分积累，并鼓励企业

参加补充养老保险。1993年，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要对企业职工养老保险制度进行改革。实行“社会统筹与个人账户相结合”的体制。1995年，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出了养老保险

制度的改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合的混合

模式。虽然基本遵循“基本养老保险要逐步做到统一制度、统一待遇标准、统一管理和统一调剂，实行社会统筹和个人账户相结合，行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设的制度”的原则，但是，由于不同部门之间在一些问题上存在意见分歧，造成了改革口径的不统一。为此，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，它规定了中国养老保险制度的社会统筹和个人

账户相结合的部分基金制模式，并统一了制度安排和设计：全国统一按职工工资的11％建立个人账户，其中个人缴费逐步从4％提高到8％，其余部分由企业缴费划入。企业缴费

率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20％。该决定实施后参加工作的职工退休后，养老金支付分为两部分：一是按当地年平均工资20％支付的基础养老金，二是根据累计储存额1/120的标准按月支付的个人账户养老金。

1997年开始的养老保险制度改革确定了一些基本原则，

一是“广覆盖”，制度覆盖范围扩大到城镇各类企业职工和个体劳动者；二是“多层次”，包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险3个层次；三是“四统一”，要统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金；四是“两结合”，即社会互济和个人保障相结合，公平与效率相结合；五是“两对应”，即权利和义务相对应，保障水平和经济发展及承受能力相对应；六是“两分开”，即行政管理与基金管理分开，执行机构与监督机构分开。各省市都按照这些原则相应地制定了养老保险制度改革方案，改革取得了一定的进展。然而，养老保险制度改革存在的一个突出问题是个人账户实际上只是名义账户，属于空账运行。为此，2001年中央决定在不改变社会统筹与个人账户相结合的基

本体制模式的前提下，以试点方式对企业职工养老保险制度实施进一步的改革探索，其中最关键的改革措施是缩小个人账户规模，将过去按职工工资11％筹资调整为按职工工资的8％筹资，缴费由过去雇主(单位)和个人共同承担改为全部由个人缴费形成，且明确将个人账户做实，实现真正意义上的基金部分积累。目标是建立独立于企业、事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。有关试点工作从2001年夏天开始在辽宁省启动，2003年扩大到吉林、黑龙江省，2006年又将试点扩大到除东三省之外的8个省区市，包括天津、上海、山东、山西、