健全我国水污染防治法中的应急制度
《中华人民共和国水污染防治法》
1984年5月11日，《中华人民共和国水污染防治法》由六届全国人大常委会第五次会议通过，自1984年11月1日起施行。
1996年5月15日，根据八届全国人大常委会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》对这部法律作了修改。
实践证明，水污染防治法实施以来，其确立的水污染防治规划、环境影响评价和“三同时”制度、排污申报、排污收费、饮用水地表水源保护等基本法律制度是正确的，有关规定也是切实可行的，对于防治水污染发挥了重要的作用。
但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效地控制。
水污染防治和水环境保护形势面临着旧帐未了、又欠新帐的局面。
主要表现在：一是水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重；二是部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势；三是城乡居民饮用水安全存在极大隐患；四是水污染事故频繁发生；五是原水污染防治法对违法行为处罚力度不够，使得守法成本高，违法成本低，需要进一步完善有关法律责任。
针对上述新情况、新问题，原水污染防治法的有关规定已经不能完全适应水污染防治新形势、新问题的需要，必须从法律制度上加以修改、补充和完善。
2008年2月28日，十届全国人大常委会第三十二次会议对原水污染防治法予以了全面修订。
新修订的《中华人民共和国水污染防治法》共八章九十二条，将于2008年6月1日起实施。
这部法律在总结我国实施水污染防治法经验的基础上，借鉴国际上的一些成功做法，加强了水污染源头控制，完善了水环境监测网络，强化了重点水污染物排放总量控制制度，全面推行排污许可制度，完善饮用水水源保护区管理制度，在加强工业污染防治和城镇污染防治的基础上又增加了农村面源污染防治和内河船舶的污染防治，增加了水污染应急反应要求，加大了对违法行为的处罚力度，完善了民事法律责任。
这一系列法律制度的建立健全，对防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义。
中华人民共和国水污染防治法解读
《中华人民共和国水污染防治法》解读《中华人民共和国水污染防治法》已于2008年2月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过。
全国人大环资委法案室主任孙佑海对修订后的《水污染防治法》的诸多亮点进行深入解读，以飨读者。
第十届全国人大常委会第三十二次会议于2月28日全票通过了修订后的《中华人民共和国水污染防治法》，自今年6月1日起施行。
与在此之前施行了近12年之久的、1996年修正的《水污染防治法》相比，新修订的《水污染防治法》新意颇多。
一、加大政府责任:地方政府要对水环境承担实实在在的责任新修订的《水污染防治法》有关加大政府责任的新规定主要是指:1.政府应当将水环境保护工作纳入政府最重要的规划——国民经济与社会发展规划，而这个规划是有项目和资金作保证的。
2.县级以上地方政府要对本行政区域的水环境质量负责。
3.国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。
这些新规定意味着，今后各级政府，特别是县级以上地方政府，要对本行政区域的水环境质量承担实实在在的责任。
今后，水环境保护目标责任制的实施情况以及当地的水环境质量如何，都要纳入到对政府领导干部的政绩考核中来。
二、明确违法界限:超标即违法，不得超总量修订后的《水污染防治法》第九条规定:“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。
”本条规定明确了违法行为的界限，是对1996年修正的《水污染防治法》的重大突破。
1984年通过的《水污染防治法》以及1996年修正的《水污染防治法》，仅仅把超标准排放水污染物作为征收超标排污费的一条界限，这是根据当时的历史条件做出的规定。
鉴于我国水污染形势依然严峻，同时也考虑到我国企业达标排放能力日益增强，全国人大常委会决定抽紧环境政策，明确将企业超标排污作为构成违法行为的界限。
不仅如此，排放水污染物，还应当符合国家和地方规定的重点水污染物排放总量控制指标，违反这些标准也是违法行为，要承担相应的法律责任。
国家环境保护关于《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》的说明
国家环境保护关于《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》的说明文章属性•【公布机关】国家环境保护总局•【公布日期】2007.08.26•【分类】行政法规草案和对草案的说明（参考行政法规制定程序条例-24条）正文关于《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》的说明--2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上国家环境保护总局局长周生贤委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：我受国务院的委托，现对《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》作说明。
《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）自1996年修正施行以来，对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。
但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。
突出表现为：（一）水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重。
据环保总局监测，2005年全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%的断面为劣Ⅴ类水质，全国约1/2的城市市区地下水污染严重，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的现象。
（二）部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势。
据最新《水资源调查评价结果》，淮河开发利用率为53%，辽河开发利用率为66%、海河开发利用率为100%，导致这些河流枯水期基本没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力。
（三）城乡居民饮用水安全存在极大隐患。
据环保总局最新调查数据，全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。
（四）水污染事故频繁发生。
据环保总局统计，2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49.2%。
水污染防治相关法律法规
排污许可证制度（修订） 明确了四类适用对象：向水体排放工业废水的企业、排放医疗污水的医疗卫生机构、城镇污水集中
处理设施的运营单位、其它应取得许可证的企事业单位（20）； 明确了两项基本要求：禁止无证排污，禁止违证排污（20）；
水污染事故应急处置制度（新增） 专设第6章规定了水污染事故处置要求：
＊ 政府应当做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复工作（66）；
＊ 企业应当制定应急预案，并定期演练。生产、储存危险化学品的单位，采取措施，防止在处理事 故中产生的消防废水、废液直排水体（67）；
＊ 发生事故后，企业应当立即启动应急预案，采取 应急措施，并及时报告（68）；
明确授权立法，即具体办法由国务院规定（20）；
关于规范排污行为的规定： 按规定设置排污口； 在江河、湖泊设排污口的，还应遵守水行政主管部门的规定； 禁止私设暗管或采取其它规避监管方式排污；
违法设置排污口或私设暗管的，由环保部门责令限期拆除，处2~10万元罚款；逾期不拆 除的，强制拆除，费用由违法者承担，处10 ~ 50万元罚款；
私设暗管或有其它严重情节的，环保部门可提请政府责令停产整顿；未经同意在江河、 湖泊建排污口的，按规定处罚（75）
禁止超标、超总量排污制度（新增） 第9条规定：“排放水污染物，不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准和重点水污染
物排放总量控制指标。”
违反上述规定的，由环保部门责令限期治理，处应缴排污费的2~5倍罚款。 限期治理期间，责令限制生产、限制排放或停产整治。限期治理期限不超过一年，逾期未 完成任务的，报经政府批准，责令关闭（74）
水污染防治法实施细则（三篇）
水污染防治法实施细则第一章总则第一条根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）的规定，制定本实施细则。
第二条本实施细则适用于水污染防治法的实施工作。
第三条水行政主管部门应当按照本实施细则的规定，加强对水污染防治工作的组织、协调和指导。
第二章监督管理第四条水行政主管部门应当建立健全水污染防治工作的监督管理制度，对水污染防治工作进行监督检查，并及时对发现的问题进行处理。
第五条水行政主管部门可以委托具备相应资格的机构进行水污染防治工作的监测、评估、检测、试验和评审等相关工作。
第六条监测机构应当具备相应的监测设备、技术人员和质量控制系统，并按照国家有关规定进行监测工作。
第七条水行政主管部门应当建立水污染防治信息公开制度，及时公布相关信息，接受社会公众监督。
第三章污染源的排放第八条污染源应当按照国家和地方有关规定进行排放，不得超过规定的污染物排放标准。
第九条污染源应当严格执行排污许可制度，取得排污许可证后方可排放污染物。
第十条污染源应当按照排污许可证的要求进行建设和改建，不得擅自改变排放方式、排放口、排放量等。
第十一条水行政主管部门应当加强对污染源的排污许可证管理，定期进行检查，对不符合要求的污染源要进行处罚。
第四章水环境质量的保护与修复第十二条水行政主管部门应当制定水环境质量的评价标准和修复标准，并定期进行评估和修复工作。
第十三条水行政主管部门应当建立水环境监测网络，对水体进行监测和评估，及时发现和掌握水环境质量状况。
第十四条水行政主管部门应当加强对污染物的监控，建立相应的污染物排放数据库，及时掌握污染物的排放情况。
第十五条水行政主管部门应当加强对水环境质量的修复工作，采取相应措施恢复或改善水环境质量。
第五章污染事故的应急处置第十六条监测机构和污染源应当建立事故应急预案，按照预案规定的程序和要求，及时对污染事故进行应急处置。
第十七条污染事故应急处置主要包括污染源的封存、污染物的清理、受污染地区的隔离等。
2018年水污染防治法全文
2018年水污染防治法全文第一章总则第一条为了预防和控制水污染，保护水环境，维护人民群众的生命安全和身体健康，促进可持续发展，制定本法。
第二条本法适用于中华人民共和国境内的水污染的防治活动。
第三条水污染防治应当坚持预防为主，污染物排放控制、鼓励开展环境风险评估、加强水生态环境保护、依法保障公众参与，实行总量控制与综合治理相结合的管理制度。
第四条国家实行水污染防治的方针是：遵循法律法规，坚持预防为主，优先防止水体功能退化，全面防治重点排污口和重要行业的污染，推动水域环境质量持续改善。
第五条地方各级人民政府要加强水污染防治工作的领导，建立健全水污染防治管理体系，落实水污染防治的责任。
第六条水污染防治应当遵循统一规划、分类管理、综合治理、依法防治、源头控制、综合控制的原则。
第二章污染物排放控制第七条国家对污染物排放实行许可证制度。
第八条禁止无许可证或未按照许可证排放污染物。
第九条禁止对禁止排放的污染物进行任何形式的排放。
第十条实行污染物排放总量控制制度。
第十一条实行污染物与境界设置的排放标准控制制度。
第十二条实施污染物监测和报告制度。
第十三条设立污染物排放信息公开制度。
第十四条建立和完善污染物减排和资源循环利用经济政策措施。
第十五条加强对重点排污单位的监管。
第十六条设立环境保护行政主管部门负责建立企业污染物自行监测制度。
第三章环境风险防控第十七条鼓励并组织开展环境风险评估活动。
第十八条建立和完善环境应急管理制度。
第十九条加强对重大事故环境风险的防控。
第四章水生态环境保护第二十条实施水资源保护制度。
第二十一条加强对水生态环境的保护和修复。
第二十二条加强对生态保护红线内建设项目的审批和监管。
第二十三条实施水域生态环境补偿制度。
第二十四条加强对水生态环境公共信息的公开。
第五章公众参与和监督第二十五条加强对水环境标准制订的规范化和公开化。
第二十六条加强对重点水污染源和行业的公众参与和社会监督。
第二十七条鼓励和支持公众及环境保护组织参与水污染防治工作。
关于《中华人民共和国水污染防治法(草案)》的说明
关于《中华人民共和国水污染防治法(草案)》的说明文章属性•【公布机关】全国人大常委会•【公布日期】1984.02.29•【分类】立法草案及其说明正文关于《中华人民共和国水污染防治法（草案）》的说明（1984年2月29日在第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上的说明）城乡建设环境保护部部长李锡铭现在我受国务院的委托，就《中华人民共和国水污染防治法（草案）》作如下说明：一、立法目的水是一种基本的环境因素，也是重要的资源。
它的开发、利用和保护的情况如何，不仅直接关系到农业生产和工业生产的发展，而且直接关系到人民生活和整个国民经济的发展。
保护水资源，防止水质污染，是国家经济建设方针的一个重要内容。
水污染是我国环境保护中的一个突出问题。
随着工业生产的增长和城市的发展，排向江河、湖泊的污水量不断增加，目前，全国每天排放污水约9170万吨，其中工业排放的废水约7210万吨，城市生活排放的污水约1960万吨。
污水净化处理水平很低，工业废水处理率只有15％，有71％的工业废水不符合国家规定的排放标准，带入大量的有毒、有害污染物质，排放到自然水体，造成了水体污染，破坏了生态平衡。
我国有流域面积100平方公里以上的河流5375条，据对有监测资料的1200条主要河流或河段分析，受到不同程度污染的有850条，约占70％，其中严重污染的有230条，约占19％。
城市区域的河流和流经城市区域的河段，几乎都受到污染。
据对有监测资料的31个主要湖泊、水库的分析，除官厅水库、鄱阳湖、洪湖等少数未受明显污染外，太湖、洞庭湖、东湖等许多著名湖泊，都受到不同程度的污染。
地下水污染情况也较严重。
据对47个城市的地下水水质资料分析，有43个城市的地下水受污染，北方城市的地下水污染严重。
我国的水污染，目前大多数地区是有机物污染，少数地区已经受到汞、镉等重金属和有毒物质的污染，在不少地区已经危及饮用水源。
水污染对人民健康、工业生产、农业生产、渔业生产和旅游事业的发展，都造成了危害。
水污染事故报告制度及应急预案
一、概述水污染事故是指由于人为或自然因素导致水体受到污染，对人类健康、生态环境和社会经济发展造成严重影响的事件。
为保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，根据《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律法规，制定本报告制度及应急预案。
二、报告制度1. 报告范围（1）因工业、农业、生活、交通、医疗等人为活动导致的水污染事故；（2）因自然灾害（如洪水、泥石流等）导致的水污染事故；（3）因水体自净能力不足，导致水质恶化，对人类健康、生态环境和社会经济发展造成严重影响的水污染事故。
2. 报告时限（1）发生水污染事故后，事故单位或个人应在第一时间向当地环境保护部门报告；（2）发生重大、特别重大水污染事故后，事故单位或个人应在1小时内向当地人民政府、环境保护部门报告。
3. 报告内容（1）事故发生的时间、地点、原因；（2）事故涉及的水体名称、污染物质、污染程度；（3）事故造成的直接经济损失、人员伤亡情况；（4）事故单位或个人采取的应急措施及效果；（5）其他需要报告的情况。
4. 报告方式（1）电话报告：事故单位或个人应在第一时间拨打当地环境保护部门或人民政府的值班电话报告；（2）书面报告：事故单位或个人应在报告时限内向当地环境保护部门提交书面报告。
三、应急预案1. 应急组织（1）成立水污染事故应急指挥部，负责事故的应急处置工作；（2）设立事故调查组、现场处置组、医疗救护组、环境监测组、信息宣传组等专项工作组。
2. 应急响应（1）事故发生后，应急指挥部根据事故等级和危害程度，启动相应级别的应急响应；（2）现场处置组迅速到达现场，采取有效措施控制污染源，防止污染扩散；（3）医疗救护组对受伤人员进行救治，保障人员生命安全；（4）环境监测组对污染物质进行监测，评估污染程度；（5）信息宣传组及时发布事故信息，引导舆论。
3. 应急处置（1）控制污染源：采取隔离、封堵、清理等措施，防止污染扩散；（2）清理污染物质：对污染物质进行清理、回收、处置，消除污染；（3）监测水质：对受污染水体进行监测，确保水质符合国家标准；（4）救治受伤人员：对受伤人员进行救治，保障人员生命安全；（5）调查事故原因：查明事故原因，追究相关责任。
水质监测突发事件应急预案
水质监测突发事件应急预案1. 总则1.1 编制目的为确保我国水质监测系统在面对突发事件时能够迅速、有效地响应，降低事件对人民群众生活、生态环境及经济社会发展的影响，制定本预案。
1.2 编制依据本预案依据《中华人民共和国水污染防治法》、《突发环境事件应急条例》等法律法规，结合我国实际情况，制定。
1.3 适用范围本预案适用于全国范围内水质监测领域突发事件的应急响应。
1.4 工作原则（1）以人为本，保障民生；（2）预防为主，防控结合；（3）统一领导，分级负责；（4）快速响应，科学处置。
2. 突发事件分类与分级2.1 突发事件分类本预案所指的水质监测突发事件主要包括：（1）水污染事件；（2）水质监测设施损坏事件；（3）水质监测数据异常事件；（4）其他可能影响水质安全的事件。
2.2 突发事件分级根据事件的严重程度、波及范围和影响时长，将水质监测突发事件分为四级：特别重大级、重大级、较大级和一般级。
3. 组织指挥体系3.1 应急指挥部设立全国水质监测突发事件应急指挥部，负责对全国范围内水质监测突发事件的统一指挥和协调。
3.2 地方指挥机构各级地方政府应设立相应的水质监测突发事件应急指挥机构，负责本行政区域内事件的指挥和协调。
3.3 应急小组各级水质监测机构应设立应急小组，负责具体实施应急响应措施。
4. 预防与预警4.1 预防措施（1）加强水质监测设施的建设和维护，确保设施正常运行；（2）定期开展水质监测，及时发现潜在风险；（3）建立健全水质监测数据共享机制，提高监测预警能力；（4）加强水质监测人员培训，提高应对突发事件的能力。
4.2 预警发布当监测到水质异常情况时，应及时发布预警信息，采取相应措施，防止事件发生和扩大。
5. 应急响应5.1 响应启动各级应急指挥部根据事件等级和实际情况，启动相应级别的应急响应。
5.2 响应措施（1）立即组织人员进行现场调查，确定事件原因和范围；（2）根据事件性质和等级，启动相应的应急预案；（3）采取措施控制污染源，防止事件进一步扩大；（4）对受影响区域进行水质监测，评估事件对人民群众的影响；（5）及时发布相关信息，回应社会关切。
突发水环境事件应急预案
一、总则1.1 编制目的为建立健全突发水环境事件应急机制，提高应对水环境突发事件的能力，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，特制定本预案。
1.2 编制依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规。
1.3 适用范围本预案适用于我国境内各类水环境突发事件，包括但不限于水污染、水质恶化、水生态破坏等。
二、组织指挥体系2.1 建立突发水环境事件应急指挥部应急指挥部负责统一领导、指挥、协调突发水环境事件的应急处置工作。
应急指挥部由政府相关部门、企事业单位、社会组织等组成。
2.2 成立应急指挥部办公室应急指挥部办公室负责应急指挥部的日常工作，具体负责以下工作：（1）制定、修订和实施应急预案；（2）收集、整理和发布突发水环境事件信息；（3）组织应急演练；（4）协调各部门、企事业单位、社会组织开展应急处置工作。
2.3 成立专家组专家组负责对突发水环境事件进行技术评估、提出应急处置建议。
三、应急准备3.1 预案体系建立突发水环境事件应急预案体系，包括总体预案、专项预案和现场处置方案。
3.2 风险控制（1）开展水环境风险源调查，识别潜在风险；（2）制定风险控制措施，降低风险等级；（3）加强水环境监测，及时发现异常情况。
3.3 应急队伍建立专业化的应急队伍，包括救援队伍、监测队伍、评估队伍等。
3.4 物资装备储备必要的应急物资和装备，包括救援设备、监测设备、防护用品等。
3.5 科技支撑利用现代科技手段，提高应急处置效率，如卫星遥感、无人机监测等。
四、监测预警4.1 监测（1）建立水环境监测网络，对重点区域、重点时段进行监测；（2）定期发布水环境质量信息，提高公众环保意识。
4.2 预警（1）根据监测数据，及时发布预警信息；（2）加强信息发布渠道，确保预警信息及时传递。
五、应急响应5.1 响应分级根据突发水环境事件的严重程度，划分为四个等级：特别重大、重大、较大、一般。
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2006年第4期(总第55期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of He ilongjiang Adm inistrative Cadre I nstitute of Politics And La wNo .4 2006(Sum No.55)健全我国水污染防治法中的应急制度范俊荣(东北林业大学人文与社会科学学院,黑龙江哈尔滨150040) [摘 要]现代法治发达国家处置环境突发公共事件的经验表明,国家预防和处理环境突发性公共事件的实效与环境应急机制的法制化及科学化程度密切相关。
“松花江水污染”事件暴露出我国水污染应急机制的诸多弊端,但这些弊端经过合理的制度设计是可以避免的,建议修订《环境保护法》和《水污染防治法》的相关规定,在我国尽快建立并完善以重点流域为单元的突发性水污染事件应急处理制度。
[关键词]水污染;突发事件;应急制度 [中图分类号]DF46 [文献标志码]A [文章编号]1008-7966(2006)04-0113-03 [收稿日期]655 [作者简介]范俊荣(),女(满族),黑龙江五常人,东北林业大学人文与社会科学学院讲师,法学硕士。
现代法治发达国家处置环境突发公共事件的经验表明,国家预防和处理环境突发性公共事件的实效与环境应急机制的法制化及其科学化程度密切相关。
松花江水污染事件震惊中外,造成哈尔滨市停水4天,沿江数十个市(县)及下游俄罗斯遭受影响,造成重大损失。
此次“松花江水污染”事件暴露出我国水污染应急机制的诸多弊端:整体缺乏法律依据,部分组成要素的运作缺乏科学性,预警检测不准确,应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒情况,应急储备不充足,应急评估失灵以及民间组织参与不足等,但以上弊端经过合理的制度设计是可以避免的,在我国应尽快建立并完善以重点流域为单元的突发性水污染事件应急处理制度。
一、突发性水污染事件与应急制度突发性水污染事件是指人为或自然灾害引起,使污染物介入河流湖泊水体,导致水质恶化,影响水资源有效利用,造成经济、社会正常活动受到严重影响,水生态环境受到严重危害的事故。
重大突发性水污染事件一般具有不确定的突发性,影响范围的广泛性和危害的严重性等特点。
如不采取防御措施,对生态环境和人民生命财产安全构成巨大威胁[1]。
应急制度是指针对可能或已经发生的突发环境事件需要立即采取某些超出正常工作程序的行动,以避免事件发生或减轻事件后果的状态的法律规定。
具体而言,它是由监测预警、应急信息报告、应急决策与协调、分级负责与响应、公众沟通与动员、应急资源配置与征用等要素组成。
从我国政府处理此次“松花江水污染”事件来看,我国的环境应急机制并不完美,还有诸多弊端。
二、我国现有突发水污染事件应急处理现状及存在问题 现行《水污染防治法》规定:在生活饮用水源受到严重污染,威胁供水安全等紧急情况下,环境保护部门应当报经同级人民政府批准,采取强制性的应急措施,包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。
这是我国目前关于水污染突发事件应急制度效力最高的规定。
从某种程度上说,我国对水污染应急制度已具备一定的基础,但此项规定在内容上较为原则、抽象,可操作性差,尤其是应急程序规范不足,总体来看我国水污染应急现状还有许多不足。
(一)处理突发性水污染事件的法律依据及缺失1.宪法和宪法性法律的规定。
宪法第9条规定:国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。
第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。
国家组织和鼓励植树造林,保护林木。
可见,我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞,没有关于“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”的相关规定[2]。
虽然从全国人大公布的近五年立法规则来看,排在第一位的是修改《宪法》(包括紧急权力入宪,这项工作已经完成),第二位的就是要制定统一的紧急状态法,但正式法律的通过和实施仍需要较长时日。
2.环境保护法的相关规定。
《环境保护法》第31条规定:因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。
可能发生重大污染事故的企业事业单位,应当采取措施,加强防范。
由于《环境保护法》不是真正意义上的环境基本法,因而该法的规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理的规3200-0-11977-11定。
3.其他相关文件的规定。
国务院办公厅2000年《关于加强紧急重大情况报告工作的通知》、水利部2000年7月《重大水污染事件报告暂行办法》、国家环保局1987年《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》,这些文件主要着眼于规定事件发生的报告程序,而对应急处理措施的规定较简单,缺乏突发水污染事件应急处理机制。
事件预警、信息发布都不健全。
2003年先后颁布的《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、《黄河水量调度突发事件应急处理规定》、《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》等,适用于特定的水域长江和黄河,都是流域管理委员会颁布的,是一般规范性文件,连行政规章都不是,而且部门色彩浓厚,不适应水污染突发事件在不同地区全面爆发的新情况[3]。
除上述《暂行办法》,我国现有的应急预案体系也不完善,其法律效力不高于行政规章或法规,处于不确定效力状态。
虽然环境突发事件属非常规决策和非程序性问题,政府具有许多即时性和便利性的权力,但现代民主和法治国家的一个基本要求是,国家应以法律形式来规范整个环境机制,特别是当政府要采取应急预案时要有行为上的依据。
世界上紧急状态法治比较发达的国家,如英、美、法等国都是通过统一的《紧急状态法》来规范政府的应急性权力。
(二)环境应急机制的部分组成要素运作缺乏科学性1.预警监测不准确。
国外有学者称,政府管理的目的是使用少量资金预防而不是花大量资金治疗。
我国在处理此次松花江水污染事件中,早期的预警监测机制存在严重错误,从而错过了防治的最佳时机。
预警监测机制是整个环境突发事件处置的首要环节,其目的是为了有效预防和避免环境突发事件的发生或发展。
环境突发事件的发生前以及升级后不同阶段的预防比单纯解决事件本身更为重要。
因为,如果能够在环境突发事件没有发生之前或者处于较低程度的发展状态时,就及时将产生根源消除,不仅能够保障有序的社会关系,也可以节约大量的人力、物力。
2.应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒。
应急信息是影响突发性事件预防成效的关键性要素,这是因为政府在突发性事件背景下的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的,如果应急信息不充分、不真实,那么政府选择的行政方案将无从谈起。
同时,应急信息的充分和真实也是公众知情权、进行自我救助的基础,侵害公众知情权,将在一定程度造成社会混乱。
3.应急储备不充足。
应急储备主要包括应对突发性公共事件所需要的人力资源和物质资源,如具备专业知识的应急救援队伍,各类应急物资、应急设施和专项应急资金。
在处置各类突发性公共事件中,应急储备是否充足,能够影响应急处置的进度和效果。
4.应急评估失灵。
应急评估是对突发公共事件的严重性、紧迫性和未来发展趋势所作的衡量和评价。
科学的应急评估机制,能够保证人们在处理突发性公共事件中区分轻重缓急,做到从实际出发,突出重点,统筹兼顾,合理决策。
在此次污染事件中,我国政府的早期应急评估机制却失灵了。
5.民间组织参与不足。
突发性公共事件对国家和人民群众利益构成最直接威胁,政府作为公共物品的提供者和公共事务的管理者,必然要承担对突发性公共事件的管理职责、主导作用,但不能忽视民间组织的作用,公众参与能够体现环境公益性和民间社会结合紧密等优势。
(三)应急机构不健全机构和能力建设方面,水利部未建立专门的应急管理机构,目前主要依靠流域管理机构水行政主管部门,现状的应急工作也仅限于现场调查和报告。
目前多由地方当局组织力量进行抢救处理,还未形成国家统一行为,未形成明确的、统一的、系统的组织形式[4]。
突发性水污染事件的调查处理,涉及水利、环保、交通、公安、城建、通讯等多个部门,目前这些部门之间就处理突发性水污染事件缺乏应有的沟通和联系,需要对中央与地方、水利部与其他部门相关机构处理突发性水污染事件能力进行评估,机构设置、财政能力及技术装备方面,使分散的政府职能部门有机结合起来,使应急系统的组成、结构、功能、系统集成能够正常发挥作用并协调一致。
三、健全突发性水污染事件应急处理制度 (一)完善宪法相关规定修改宪法,在宪法中明确纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态条款,把突发环保事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容;其次,对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定。
(二)弥补环境保护法规定不足提升《环境保护法》的通过机关,使之成为真正的环境保护基本法,在此基础上创新和完善突发环保事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。
在正在修订的《环境保护法》中专门设立“突发环境保护事件的应急处理”章节。
(三)在我国《水污染防治法》中完善应急制度在《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》中明确下列细则规定:1.应急预警与紧急状态宣告制度。
如果事件的现实危害和发展应急立法规定的启动条件,有权机关可以宣布应急状态开始。
为了科学防治突发性水污染事件、杜绝人为的懈怠和反应过度现象,必须建立应急程序的启动标准[5]。
该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法,前者第194条规定,环境紧急事件出现以下情况时,应急职责才能实施或履行:一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响;二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能构成威胁;三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。
后者规定,应急处理的对象必须是重大水污染事件;对重大水污染事件的范围也有相关界定。
紧急状态宣布包括紧急状态开始和结束两个方面的宣告制度,紧急状态开始的宣告意味着应急处理程序的启动,4 11有关机关和人员必须各司其职,结束时的宣告意味着所与应急程序的总结和正常法律程序的重新适用。
2.建立重要流域突发性水污染事件应急处理系统。
水是以流域为单元进行流动的,处理突发性水污染事件建立有关应急处理机制,必须尊重这一自然规律[6]。
国家已在主要江河、湖泊建立了流域管理机构,应由其牵头,组织流域内水利、环保、交通、公安、城建等部门参与指挥,实施统一管理、统一指挥。
3.建立突发性水污染事件预警预报系统。
预警预报系统主要着眼于对事件的预防跟踪、紧急通报和应急监测,以便对可能影响的范围和程度作出预报。
应建立突发性水污染事件地理信息系统,掌握重点企业、重点敏感地带的污染事件隐患情况,建立详细档案。