日本财政支出演变的启示

日本财政支出演变的启示作者：***来源：《中国经济报告》2013年第06期目前中国的发展阶段与日本上世纪七十年代末类似。

日本财政的经验教训给我们的启示是：控制支出增速和债务规模，防患财政风险；逐渐加大民生和环保投入；逐渐向建设规模合理而高效的政府努力；合理划分中央和地方政府的财权事权，完善转移支付制度战后日本经济先后经历了战后复兴、高速增长、稳定增长、低速增长几个发展阶段。

其间，日本财政支出历经了一系列变迁。

回顾这一过程，对正在经历增长阶段转换的中国不乏启示。

以下先从支出总体规模和结构两方面进行介绍。

不同发展阶段日本财政支出的总体变化1.战后复兴期的财政支出变化。

战后初期，日本政府试图通过实行扩张性财政政策来促进生产恢复。

1947年春日本政府开始实施“倾斜生产方式”，压低煤炭、钢铁等重要物资价格，对这些商品的生产成本与价格之间的差价向生产商提供补贴，以此促进整体生产恢复。

与此同时，财政出资给复兴金融公库，使其为重要产业提供融资。

但因价格补贴数额庞大、战时债务偿还压力，财政连年收不抵支。

1949年起在“道奇路线”下实行“超均衡财政”政策，并根据“夏普劝告”推行以所得税和直接税为中心、对产业优惠的税制改革和财政分权改革。

财政分权改革的内容包括划分各级政府事权和财权，要求地方承担更多的义务教育和卫生支出，削减中央对地方的转移支付等。

2.经济高速增长期的财政支出。

从1955年开始，日本进入高速增长期。

税收大幅增加带来的巨额财政收入成为政府扩大支出和减税的财源。

在为产业提供各种税收优惠的同时，日本政府在50年代后半期和60年代，扩大了公共事业投资，以充实产业基础设施，支持民营企业发展；与此同时，加大对职业教育、基础教育、高等教育的投入，以提高劳动力素质，从而应对产业发展升级的需要、提高国际竞争力。

60年代到1973年，为缓和社会矛盾，在欧洲福利国家思潮影响下，日本政府做出了完善社保制度、扩大社保范围、提高社保标准的努力。

为应对快速工业化过程中出现的环境污染问题和快速城市化过程中出现的环境恶化、交通拥挤、过度集中、生活基础设施缺乏等城市病，日本政府还加大了公共环保支出、医疗支出、社会性基础设施投资。

整个高速增长期，财政支出规模持续扩大，增速快于经济增速。

从1955年到1973年，中央一般会计财政支出年均增长16%，特别会计支出年均增15%；地方普通会计支出年增15%。

后期，财政支出增长超过非债类财政收入，导致中央和地方政府债务增加。

3.稳定增长期的财政支出。

上世纪60年代后半期开始，因劳动力成本上升、日元升值、经贸摩擦加剧等因素，在工业外移和服务业化的大趋势下，日本经济增长大幅减速，步入稳定增长期。

整个稳定增长期，日本财政支出规模继续扩大，但增速放缓。

根据OECD统计，从1974年到1990年，日本政府总支出（包括中央和地方）与GDP之比从25.5%提高到32.8%，总收入从25.9%提高到33.6%，但财政收支年均增速均远低于高速增长期（见表1）。

中央一般会计支出年均增速9.5%远低于高速增长期的16%，特别会计支出年均增速6%远低于高速增长期的15%，地方会计支出年均增速9.2%远低于高速增长期的17%。

财政支出结构方面，除了社保文教等刚性支出比重总体仍然上升外，因推行科技立国战略，政府对科技投入有所增长；在中曾根康弘治下国防支出逆势上涨，到1987年日本防卫费总额达世界第6位。

这段时期早期（70年代）政府对经济增长预期过高，导致按较高增速制定财政预算，实际财政支出超出非债收入，造成赤字国债。

出现这种情况后，未能及时调整高福利的社保政策和税收等政策，而是仅专注于萧条应对，造成拖延之下政府债务问题更加突出，是重要教训。

80年代转向财政重建后，1986年11月和1987年7月又先后出台总额达9.6万亿日元的财政刺激措施（相当于1987年GDP的2.7%），与当时的GDP增速比，财政刺激力度过大，一定程度上推动了后来的泡沫经济形成，也是一大教训。

而80年代对高福利国家的反思和福利制度的改革，及将税收优惠从促进投资和出口转向扶持高技术产业发展、节能减排和促进产业升级，通过国企改革和民营化来改善国企经营效益和财政收支状况则是有益经验。

4.低速增长期的财政支出。

1991年泡沫经济破灭，日本从此步入长期萧条，在本次大危机发生前的16年中，经济增速最高时仅达近2.7%（2004年），而本次大危机的冲击又使其再次步入大萧条。

1990年在日美结构协商中应美国的要求，日本制定了大规模、超长期的《公共投资基本计划》，承诺在未来10年（1991-2000年）进行总额达430万亿日元的公共投资。

1994年又将计划投资总规模进一步增加到630万亿日元，比1981-1990年公共投资提高134%。

主要投向社会性基础设施（如生活基础设施）等。

与此同时，从1991年到2000年，日本各届政府为了摆脱萧条，几乎无一例外地实行了扩张性财政政策，其推行的财政刺激政策规模之大可参见以下表2，内容包括加大交通和生活性基础设施投资、改善商业环境、扶助中小企业、促进就业、加大科技信息和教育环保投入（以进入IT社会和循环）、金融稳定投入、减税、应对老龄化社会和促进生育、救灾等。

虽然1997年桥本内阁尝试推行财政结构改革，但很快因亚洲金融危机到来而放弃，转而实行财政刺激（“紧急经济对策”内容）。

90年代日本政府祭出战后史无前例大规模财政刺激政策，固然有泡沫经济破灭后金融机构财务状况恶化破坏了货币政策传导机制、造成货币政策失效、持续通货紧缩的因素，但刺激效果却很不理想，反而陷入了经济萧条—税收减少/财政刺激—财政赤字持续、政府债务膨胀—居民预期未来税负增加、消费减少、企业投资减少的恶性循环中，造成政府债务和偿债负担急剧加重的局面。

2000年，日本政府总债务与GDP之比（公债负担率）已达135.4%，远超60%的警戒线；赤字率达7.6%，远高于3%的警戒线；而中央政府和地方政府的债务依存度分别达35%、11.1%，偿债率分别达6%、12%。

整个90年代，国税收入减少，而中央一般会计支出却总体增大（尤其是社保支出连年增长），导致国债发行规模扩大。

与此同时，地方政府隐性债务也快速膨胀。

更严重的是，全国4389个地方自治体（包括都道府县、市町村）中56%是赤字财政，1998年连经济状况较好的东京都、大阪府、神奈川县、爱知县也宣布出现财政危机、申请成为财政重建团体，可见90年代末地方财政危机已相当严重和普遍。

2000年以后，日本政府迫于债务压力和财政危机感逐渐返回到财政重建和改革上来。

但本次危机后的2008年和2009年又重新启用财政刺激。

2010年提出新经济增长战略后才又回到财税改革和财政重建上。

去年2月野田内阁通过了社会保障与税制一体化改革法案，内容包括：分两步将消费税税率由5%提高到10%、从法律上明确消费税收入全部作为社保财源，实行个人所得税改革、法人税减税，下调继承税扣除额、上调其税率，减缓遗产赠与税累进度，简化汽车购置税，改革地方法人税；实行社会保障税号制度、实行国民养老保险费与税金征收一元化管理；在此后2年间，将国家公务员薪金平均削减7.8%，国会议员报酬和补贴削减12.88%，由此削减国家财政行政经费每年至少达5000亿日元以上。

从2001年到2006年，由于财政重建措施的坚定实施，日本政府总支出从占GDP的38.6%降低到了36.2%，总赤字与GDP之比从8%降低到1.6%，第一阶段健全财政目标基本实现。

而2007年以后，由于经济下行和财政刺激政策的实施，财政状况再度恶化。

到2010年，政府支出占GDP比重升高到40.8%（2009年一度高达42%），而财政收入与GDP之比从2006年的34.5%降低到了32.4%，因而财政赤字与GDP之比提高到了8.4%，中央财政（一般会计口径）国债依存度仍然高达35%。

总体来看，日本财政支出的相对规模（用与GDP相比来度量）大体经历了战后复兴期的先扩张后压缩、高速增长期和稳定增长期前期（指70年代后半期）的快速膨胀、稳定增长期后期（80年代）的财政重建及支出规模相对压缩、低增长期中90年代的扩张、本世纪开始前6年的控制和本次危机发生后因刺激措施而再度升高的过程。

日本财政支出结构的具体变化总的来说，日本财政支出结构经历了财政对经济事务投入比重逐渐减少、对民生事务投入逐渐增加的过程。

经济事务财政支出比重下降与随着市场经济发展经济主体转向私人部门、随着经济发展程度提高对政府对幼稚产业支持和保护的需求减少、80年代以来供给学派理论和新自由主义思想对政府职能的影响相呼应。

而民生支出比重上升则符合瓦格纳定律的解释。

目前，按OECD的分类，社保支出在日本政府支出中的比重最高，2010年达42.1%。

而后依次是卫生保健支出（占17%）、一般公共服务支出（占11.5%）、经济事务支出（占9.6%）、教育支出（占8.8%）、公共秩序和安全支出（占3.1%）、环保支出（占2.9%）、住房和社区设施支出（占2.0%）、娱乐文化和宗教支出（占0.9%），如表3所示。

以下再具体分析日本中央和地方财政支出结构的变化。

1.日本中央财政支出结构变化。

日本中央政府支出包括一般会计支出、特别会计支出。

特别会计账户支出与一般会计账户支出之比在战后复兴期曾从1950年的3下降到1953年的1.3，此后多年来持续上升，已上升至2012年的4.4。

但考虑到特别会计支出相当于特殊事业单位支出，以下我们主要分析一般会计支出结构。

高速增长期，产业经济费、社保费、地方财政费、国土保全及开发费、国债费快速增长，到1973年，一般会计前六大支出项目变成地方财政费、社保关系费、国土保全及开发费、产业经济费、教育文化费、防卫关系费，各占22%、16.8%、16.1%、13.5%、10.7%、6.5%。

80年代财政重建期间，产业经济费、国土保全费、教育文化费被压缩，比重下降。

到稳定增长期末的1990年，一般会计前六大支出项目变为地方财政费、国债费、社保关系费、国土保全及开发费、教育文化费、产业经济费，各占23%、21%、18%、9%、8%、7%。

低速增长期，产业经济费、国土保全及开发费连年大幅下降、比重减小，而社保费仍整体保持缓速增长、比重攀升。

国债费总体比重仍上升。

2010年，一般会计前六大支出项目社保关系费、国债费、地方财政费、教育文化费、国土保全及开发费、国家机关费各占30.4%、20.5%、19.7%、6.0%、5.9%、5.2%。

其中，社保费和国债费就已占到50%多，给中央财政带来了很大压力。

难怪近十年的改革都盯准了社保和减债。

从1950年到2010年，一般会计中比重持续下降的支出项目有国家机关费、教育文化费两项。