从富尔顿改革看英国文官制度中的“通才”原则
《西方的文官制度》 讲义
《西方的文官制度》讲义一、西方文官制度的起源西方文官制度起源于英国。
在中世纪，英国实行的是“恩赐官职制”，国王、贵族和教会凭借手中的权力，将官职随意赏赐给亲信和随从。
这种制度导致政府机构臃肿、效率低下，且官员的能力和素质无法得到保障。
到了 19 世纪，英国进行了一系列的改革，逐步建立起现代文官制度。
工业革命的推动使得英国的社会经济发生了巨大变化，资产阶级的力量不断壮大，他们要求更多的政治权力。
同时，资本主义国家管理的事务日益繁杂，政府除了维护社会治安、国防等传统职能外，还需要承担起经济、文化和社会等方面的新职能，迫切需要有学识、能力和经验的管理人才来建立新的职业官僚体系。
二、西方文官制度的发展历程1、英国文官制度的建立1855 年，英国政府颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，成立了文官事务委员会，负责文官的考试和录用。
1870 年，英国政府又颁布了第二个枢密院令，规定文官的晋升依据功绩原则，确立了文官制度的基本原则。
2、美国文官制度的形成美国借鉴了英国的文官制度，并结合本国的国情进行了改革和创新。
1883 年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，确立了文官“政治中立”的原则，即文官要在政治上保持中立，不得参与党派之争。
该法还规定了文官的考试录用和功绩制等重要原则，标志着美国现代文官制度的建立。
3、西方其他国家文官制度的发展在英国和美国的影响下，西方其他国家也纷纷建立了文官制度。
法国、德国、日本等国在借鉴英美经验的基础上，结合本国的实际情况，不断完善和发展文官制度，使其适应本国的政治、经济和社会发展的需要。
三、西方文官制度的特点1、政治中立文官要在政治上保持中立，不得参与党派之争，不得因政治倾向而影响其履行职责。
这一原则旨在保证文官能够公正、客观地履行职责，为政府服务。
2、职务常任文官一旦被录用，只要没有违法违纪行为，就可以一直任职到退休。
职务常任制有助于保证文官队伍的稳定性和连续性，提高政府工作的效率和质量。
中外公务员制度--省直版
《中外公务员制度》复习要点1、新加坡公务员管理有什么特色？p248-2502、西方公务员制度具有哪些基本特征？P3-53、《富尔顿报告》对传统文官制度有哪些反思？提出公务员改革方案有哪些？P224、法国公务员制度改革有哪些借鉴和启示？P97-985、加拿大公务员开发与管理的特点主要有哪些？P181如何创新公务员培训机制和方式？P1956、简述澳大利亚公务员的管理机构。
？P203-2047、新加坡公务员的任用条件有哪些？P2258、什么是“两官分途”？P4答：“两官”即政务类公务员和业务类公务员，或称政务官和事务官。
政务类公务员和业务类公务员在产生方式、任用条件、职责范围和管理办法等方面属于两种不同的类型，互相之间不能交替任职，因之称为“两官分途”。
9、什么是事务官?P410、《中华人民共和国公务员法》是如何界定我国公务员的？P26911、我国公务员实行什么样的分类制度？.答：《中华人民共和国公务员法》第十四条国家实行公务员职位分类制度。
12、公务员系统的结构分类一般有哪几种模式？p913、《富尔顿报告》提出了哪些英国公务员改革方案？P2214、什么是“政党分肥”？P4015、什么是“政治中立”？p3答：政治中立是西方公务员制度的主要指导原则，是指西方国家规定文官在国家政治活动中保持“中立”立场，即文官不参与政治活动，相对各政党、利益集团居“公正”、“超然”地位，不介入政争漩涡。
这是保证文官摆脱党派、种族、宗教等方面的纷争，使文官客观、公正、独立地为国家服务的制度。
16、简述《彭德尔顿法案》的主要内容。
P40-4117、《中华人民共和国公务员法》将我国公务员分为哪几类？答：公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。
各职位类别的适用范围由国家另行规定。
18、我国选拔任用党政领导干部必须坚持哪些原则？答：选拔任用党政领导干部，必须坚持下列原则：（一）党管干部原则；（二）任人唯贤、德才兼备原则；（三）群众公认、注重实绩原则；（四）公开、平等、竞争、择优原则；（五）民主集中制原则；（六）依法办事原则。
英国的公务员制度及其改革-cass
行为。
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评估体系涉及10个方面
• 1、全局观念（Seeing the Big Picture） • 2、改变与进步（Changing and Improving） • 3、作出有效的决策（Making Effective
Decisions） • 4、引领与沟通（Leading and
• 不是政府部门，但承担政府部门的4种类型的工作: • 行政，咨询，仲裁（tribunal），监督（monitoring） • 对议会负责，不是对政府负责。
6
• 主管公务员招聘的是公务员委员会（Civil Service Commission） 。其委员由皇室任命，对女王负责。
• 公务员委员会委员不是公务员。 • 公务员委员会的职责： • 坚持以业绩为基础、以公正和公开的方式选择和
英国的公务员制度及其改革
社科院欧洲所 江时学 jiangsx@
2013年6月
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一、概况
• 18世纪以来，英国政治、经济和社会发生 了巨大变化，英国的公务员制度也随之进 行重大调整。
• 1968年，富尔顿委员会（Lord Fulton Committee）提交的《富尔顿公务员制度报 告》（The Fulton Report on the Civil Service） 对近代英国的公务员制度产生了较大的影 响。
• 9、确保服务质量（Managing a Quality Service）
• 10、保证速度（Delivering at Pace）
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• 对不同级别的公务员有不同的要求。 • 在招聘公务员时也要审核报名者是否符合
• 2009年共有800个“非部委公共机构” （nondepartmental public body, NDPB ），其中包括21家 国有公司、英格兰银行、2个广播电台和全国卫生 服务系统的23个单位。
西方文官制度
一、文官制度发展的历史
• 英国文官制度逐步规范和完善化：文官职 业稳定；工作隐名性（向大臣提出建议从 不公开）；文官中立性
二、文官的招聘、培养与晋升
• 公职人员的招聘、培养与晋升
• 招聘一般采用考试录用方式，意大利、德 国、法国侧重法律知识，美英侧重实际工 作能力，当然也须有必要学历证书。 • 意大利和德国均由中央政府各部，统一招 聘，法官由公职部主持，通过国家行政学 院和地方行政学院统一招聘。
完善阶段： 1853年诺斯科特—屈维廉报告规划英国未来制 度基本蓝图。区分文官类别，统一文官录用的年龄 和薪酬标准，量才使用；公开考试录用；功绩晋升。 1855年枢密院令的方式颁布文官改革第一个 正式法令，负责对政府部门推荐的文官候选人进行 年龄健康等审查，并对是否胜任文官工作的必要知 识水准进行考核。
一、文官制度发展的历史
• 财政混乱是文官管理的焦点，下院设立 专门委员会调查政府收支和文官收支状况， 1782年通过11个决议，颁布第一批行政管理 制度的改革法案，以廉洁和效率为基本目标 的文官制度改革拉开帷幕。 1785年设立审计署加强对各部门财政账 目的审核和对财政人员的监督。
一、文官制度发展的历史
一、文官制度发展的历史
文官管理制度的健全： • 1912年麦克唐纳委员会：提出清除恩赐官 职制的建议，具体措施为专业性职位应预先 在报纸上将空缺职位公布，向全社会公开招 聘。对于高级管理文官，全面实行公开竞争 考试录用。
一、文官制度发展的历史
• 1966年富尔顿报告：行政人员博而不专， 专家太少，等级制度影响人尽其用，文官不 了解社会，缺乏职业训练。改革重点在于加 强文官培训，增加专家比例。涉及五个方面： 文官委员会提升为文官部；调整文官结构； 增加专家数量；加强文官培训
英国公务员分类和录用制度
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英国是世界上第一个建立公务员制度 国家。英国现代公务员制度发端于18世纪 初叶,是近代资本主义生产方式、工业化 以及城市化发展的产物,是议会制度、政 府管理和服务功能增强的产物,是英国新 兴资产阶级与封建王权之间权力斗争的产 物。它是资产阶级在反抗封建君主制度时 期的“君主恩赐制”,反对资产阶级权贵 掌权时期的“个人赡恩制”,改进资产阶 级早期 的“政党分肥制”的基础上,逐步 建立和发展起来的现代人事管理制度。19 世纪中叶以后,随着资产阶级的力量不断 壮大,他们要求在政治上发挥更大作用,更 多 地参与国家政务。也由于经济的发展, 实行一种新的人事管理体制已成为英国国 家政治生活中的迫切需要。英国公务员制 度便应运而生。
设职, 而不是因职择人，以个人所具有
Байду номын сангаас
英国文官制度
2、资产阶级革命后，社会契约论、主 权在民和权力制衡等思想被民众普遍认同，根 本上否定了封建世袭特权。
3、传教士来华及鸦片战争，使西方人 了解中国的科举制度。
Байду номын сангаас
4、英国政党政治和选举制度导致政府 职位激烈竞争，政府工作连续性和稳定性无法 保证。
1、1854年，议员诺斯科特和 屈维廉提出《关于建立英国 常任文官制度的报告》，标 志近代英国文官制度逐步建 立。
A、英国对文官的法制化管理对我国
今天治理腐败有重要意义。
B、技术层面上，英国对文官的晋升 考核标准值得我们借鉴。
C、英国对文官队伍的精简，对我们 当前政治体制改革的意义。
西 方 政 治 制 度 之
英国文官制度
“文官是以公民身份为王国政 府服务，未在政治（或司法） 部门任职的工作人员；根据特 殊规定担任某些其他职务的人 员，以个人身份为王国政府服 务，从王室的年俸中支付薪水 的工作人员。”
——《文官统计资料（年刊）》
背景：1、工业革命之后，社会结构发生深刻
变化，客观要求政府改革管理体制。
2、1855年，英国颁布第一 个“枢密院令”，1870年 颁布第二个“枢密院令”， 标志着英国近代文官制度 确立。
3、战后，1968年富尔顿教授 为首“富尔顿委员会”提出 旨在建立新型文官制度的 “富尔顿报告”，使英国文 官制度进入一个新时代。
4、1979年撒切尔夫人进行以“削减文 官人数和调整机构”为内容的改革。布 莱尔政府上台之后，确立了各级公务员 的核心能力标准，进一步深化了英国文 官制度改革。
中国公务员制度与英国文官制度的简要比较
中国公务员制度与英国文官制度的简要比较摘要：在民主大发展的时代背景下，每个现代政治发达的国家无不建立了适应民主和国情的政府人事管理制度。
英国作为世界上最早建立民主制度的国家，其政府工作人员的管理制度对于中国的人事行政制度既有相同也有区别，更多的可以为当前中国政府人事行政制度的改革和完善提供借鉴意义。
关键词：英国文官制度中国公务员制度比较借鉴参考现代公务员制度，是人类社会文明发展到一定阶段的产物，是现代化国家政治制度中的重要内容，也是现代国家政治文明的重要表现。
自1855年英国颁布第一个枢密院令，标志着具有现代意义的公务员制度正式诞生[1]。
在随后的150多年里，全世界的许多国家和地区开始实行了本国的公务员制度。
迄今为止，中国公务员制度的诞生和发展经历了比较短的时间，在管理和培养等方面还有待于不断的改进和完善。
通过与英国这个现代政治文明较长，公务员制度发展比较完善的国家进行比较，对于开阔我国政府人事制度建设和发展的视野，改革和完善我国公务员制度，并吸收和借鉴其先进的管理经验和管理理念，具有重要意义。
同时也是我国扩大改革开放的，不断推进当前我国政治体制改革的一个重要方面。
文章主要从以下几个方面进行简要的比较和说明。
一、公务员的涵义比较和公务员的范围由于世界各国的社会政治经济制度、历史变化发展、文化传统和理论认识等存在着较大的差异，对于公务员的理解和认识并不尽相同，其外延和内涵也千差万别。
对于公务员的称呼也有不同，英国称公务员为文官，而中国则成为公务员。
要想理解两国公务员制度的差异，进行一些简单比较，需要首先从公务员含义和公务员制度的范围开始比较。
英国对“公务员”的涵义没有一个精确的定义，英文Civil Servant愿意即是“文职仆人”或“文职服务员”，意译成中文为“文官”，也有人意译为“文职公务员”。
究其本意，在英国《文官统计资料（年刊）》中定义为：“文官是以公民身份为王国政府服务，未在政治（或司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员，以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支付薪水的工作人员。
高中历史第二单元官员的选拔与管理第6课西方的文官制度分层作业部编版选择性必修1
A.适应了资本主义经济政治发展需要
B.对民选政府形成了有效制约
C.解决了权力分立与制衡带来的弊端
D.冲击了资产阶级的政党政治
【解析】 结合所学知识可知，材料所述英美文官制度改革适应了资本主义经济政治发
展的需要，故A项正确。
11. [2022江苏南通高二期末]英国文官制度是西方国家建立最早的，文官从进入政府到
发展，故D项正确；文官是通过考试选拔的，贵族色彩较弱，排除A项；材料强调英国
文官群体稳定的特点，而重视通才教育属于文官具备的素质，排除B项；职业道德强
调文官的思想情况，但材料强调英国文官制度的保守特点，排除C项。
12. [2022江苏扬州高二期中]1829年，美国总统安德鲁奉行“战利品属于胜利者”的原则，
以强化社会管理，成为文官制度改革的动力，故C项正确。
10. [2023江苏苏州高二月考]英美的文官制度在建立后都经历了一些改革。美国于1923
年对文官进行了一次较大规模的改革，首次在世界范围内建立了文官的职位分类制度。
英国在1968年根据《富尔顿报告》进行了大规模改革，旨在解决等级过于森严，雇员
不易提升，专家过少、文官缺乏训练等问题。这些改革( A )
同的录取标准，这主要是由于智力工作需要更好的知识水平，这体现政务分工有利于
科学管理，故B项正确。
5. [2023江苏南京质检]1688年“光荣革命”以后，英国逐渐形成两党政治，但由于两党
轮流执政所以任意一党得势后都会大幅度地在官僚体系中排除异己，甚至还滥用职权，
任人唯亲。这造成的最严重后果在于( A )
A.减少了营私舞弊现象的出现
B.推动了两官分途原则的确立
C.防止平庸之辈占据国家要职
D.降低裙带关系对政治的影响
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摘要：英国19世纪70年代确立文官制度一直沿用至今，竞争、通才、中立、常任是其基本原则。
而其中的“通才”原则却逐渐造成了重视通才，迷信通才的传统观念，这对英国的经济政治发展极为不利，而 1968年的富尔顿改革作为文官制度史上最重要的改革之一，开始对人才的选拔进行变革，试图打破重视通才的历史传统。
关键词：文官制度1968年改革通才From Fulton reform to see the "general" principle of the British civilservice systemAbstract:The British civil service system has played an important role since established in the 1970s. And competition, generalist, neutrality, and permanence are the principles of the British civil service system. But the generalist principle has led to the tradition of valuing the generalists to a superstition level. And the reform in 1968, as one of the most important reforms in history, began to change this situation, trying to break the historical tradition of paying more attention to generalists.Key Words:Civil service system; generalist引言：人才分为两种：专才与通才。
专才，也称“纵向型人才”，指的是专业方向比较集中，只在某一领域或某一领域中的几个方面具有专门知识、技能和技巧的人才。
通才，也称“横向型人才”，指的是发展比较全面，活动领域比较广的人才。
(引用、拷贝1：此处字数为：105)英国是世界上最早确立文官制度的国家，自十九世纪七十年代正式确立延用至今。
竞争、通才、中立、常任是其基本原则，自确立以来,一直未变。
其中通才原则，即高级文官的考试内容以基础理论、人文科学为主，要求有较高文化修养、渊博知识和应变能力的通才。
通才原则要求在选拔文官的公开考试中要以“通才”为标准，择优录取。
但“通才”原则却也造成了英国文官的贵族化趋向和英国社会对教育科技事业的普遍冷淡态度，以致使英国的教育科技事业落后，经济衰落。
1一个世纪后，针对这一原则，英国政府进行了几次改革。
其中影响最大的是1968年《富尔顿报告》的出台。
一直以来重视通才的传统开始发生变化，但由于种种原因致使改革流产。
而随着社会的发展进步，只重视通才得选才标准显然是不和适宜的，专才的作用日益显现，其在文官中所占比重也越来越大。
本文重点研究英国文官制度在1968年的改革，通过考察英国文官制度改革中的重视通才还是专才的选才标准变化趋势，总结其经验教训，联系当代中国的公务员制度以及当代教育，探寻更好的发展道路。
一、1968年改革之前的现状英国的现代文官制度起源于18 世纪中叶,正式确立于19世纪70年代。
19 世纪末到20 世纪上半叶,又经历了多次改革和调整,使文官制度的等级、结构得以逐步完善和发展。
尽管19世纪英国成为了“世界工厂”，但自50年代起，英国政府开始进行文官制度改革，忽视依靠教育和科技发展经济的国家职能。
英国社会普遍对科技处于一种冷淡的态度。
一，政府各部大臣和高级文官——政府不理会许多科学家不断发出的警告，对教育和科技事业基本采取自由放任态度，坚持自由主义，不重视科学家和工程技术人员，也不愿意运用国家政权的职能制定正确的科学政策，从而推动科学技术的发展，甚至拒绝增加科研机构的活动经费，拒绝成立国家科研部和教育部、科学顾问委员会、医学研究会等专门的学术研究机构，政府各级大臣和高级文官自视清高，认为英国的繁荣应归功于商人和工厂主而不是科教人员；二，国会——国会作为为英国最高立法机关也不重视通过立法手段来促进教育和科技事业的发展，只有迫于形势，不得不召开会议讨论教育和科技立法问题时，许多医院也表现得漠不关心，教育和科技立法问题很难提上国会的议事日程；三，第三、四代企业家——相较于“工业革命”时期的英国，这一时期的企业家根本不关心科学技术的发展以及技术革新，却只满足于坐享“工业革命”和“殖民垄断”带来的巨大财富和优越的社会条件，只一味追求贵族绅士的名誉、社会地位和生产方式；四，皇家学会——皇家学会曾一度推动英国科技发展，但现在却早已退化成为一个上流社会的场所，向一些没有不懂科学技术，没有科学见解，科学地位的人开放，越来越发展成为一个贵族化或出类拔萃人物的组织。
2英国长期推崇的教育模式与教育结构不合理。
英国长期推崇的是贵族学校的传统教育模式方式，坚持应试教育。
而1870年的文官制度改革又强调以笔试为主的方法录取文官，这无疑是对英国的教育方式起着推波助澜的作用。
学校把大量的精力放在了学生智力测验的训练上，已达到提高考试成绩，增加升学率的目的，忽视了对专业技术和实际操作能力的培养。
甚至连牛津，剑桥等大学也拒绝把科学技术列入教学大纲，甚至不肯设置机械工程等工程技术的教授职位。
二战后，政府设立了“学校评议会”（图一），却也对学校自然科学的研究活动重视不够。
自然科学不管是在数量上还是经费上都处于劣势。
这种重文轻理的政策使得学校知识结构更加不合理，教育结构比例也更失调。
1958年中等教育学校受教育部资助和地方机构维持的数据对比就很清楚地显示了这一点（图二）。
府内的高级官员更关心党派政治和海外发展，而不是关心国内教育科技。
相较于法德等国投资教育经费早已超过国家财政支出30%的时候，英国仅投入5%，而在科学家的一再呼吁下开办的国家物理实验所甚至因为经费不足转而靠找外快维持生计。
后来政府又因经费不足转而集中力量加强基础理论与国防科研。
这取得了一定成果，但要将这些基础科学的研究成果转化为产品开发还需投入更多资源，而英国政府和企业却不愿意出巨资支持科学家将这些成果转化为产品，再加上科研人员严重不足，因此英国科技出现了“国内开花，国外结果”的奇怪现象。
二、1968年富尔顿改革重视通才一向是英国的传统，可是半个多世纪来，由于生产力的发展，国家的职能日益转向经济管理，特别是战后，出现了工业国有化的新趋势。
这样现有的文官队伍就日益不能适应新形式的需要。
再加上战后科学技术飞速发展，欧美等发达国家发生了新技术革命，市政府的专业化程度日益加强，科技人员的作用日益显著，这不能不促使行政管理体制的改革。
第二次世界大战后，英国面临的形势越来越严峻。
科学技术得以迅猛发展，英国文官队伍迅速膨胀（图三），文官中技术人员增多，但其地位却还是一如既往，这严重阻碍了专业技术文官发挥才能的积极性；而战争让英国从债权国变为债务国，世界地位下降，经济也低速增长；在30年代的经济危机之后，西方国家都采取国家干预经济的形式，加强对市场的控制，英国实行了社会主义改良政策，然而这时的文官制度经过一百多年的发展，弊病丛生，更难适应英国处境的艰难以及新科技所带来的政府管理工作的变化。
到了20世纪60年代，这种情况更严重，因此迫切需要改革文官制度，打破重视通才的传统。
年《富尔顿报告》的公布, 揭开了“ 二战” 后六七十年代英国文官改革的序幕。
尽管此次改革最终归于失败, 但它在英国文官制度演进的历史中仍有着不可忽视的重要地位。
此次改革的首要问题就是打破“通才”体制，实现文官队伍的专业化。
受政府的委托，1960年以富尔顿（Lord Fulton）教授为首的“富尔顿委员会”在经过大范围的调查之后，于1968年提出了旨在建立新型文官制度的改革方案－《富尔顿报告》，在《富尔顿报告》指出“今日英国文官体制基本上还是《诺斯科特——屈维廉报告》中19世纪哲学的产物，然而它面临的却是20世纪后半期的任务，这是我们发现的，也是需要我们加以补救的现状。
” (引用、拷贝2：此处字数为：71)，文官制度过度偏向于通才，忽视专业人才，专业技能不受重视。
富尔顿认为，不懂专业知识的行政通才已经不能适应日益复杂，日益专业化的政府工作了。
针对这些问题，威尔逊总统与富尔顿进行了改革，其核心是实行行政管理专业化，改革英国历来重通才轻专才的不良传统，以适应行政工作专门化、科技化的大趋势，提高政府工作效率，克服官僚主义。
具体为：一，实行行政管理专业化，改革通才官僚结构，削弱通才对政策的影响；二，设立文官学院，加强对文官的专业培训；三，调整文官分级制度，取消以前的行政级、执行级、文书级、助理文书级、专业和科学技术级、勤杂人员级等6级，代之以10个职组即：综合、科学、专业技术、训练、法律、警察、秘书、资料处理、研究、社会安全等。
每一职组中，再根据各项工作性质、种类、责任大小以及所需资格条件，进一步细分为若干职位。
其中行政级、执行级、文书级、助理文书级合并为一大类，统称为综合类，专家科技人员自成一类称科学类。
这打破了文官制度的“封闭型结构。
”4分工更细化，这也就要求文官必须具备相应的专业知识。
文官在就职前必须到专门职业团体接收相应专业训练；四，富尔顿鼓励文官之间霍文关于其他部门工作部门之间相互流动，允许文官离开政府到外界工作，也欢迎他们重返文官之列；五，设立文官事务部以推行改革方案。
在文官队伍中，要增加专业人员的比重，实现专业化管理。
这无疑要求今后考试任用的人员必须具备专业知识，而不是仅以读过历史和古典文学为条件。
文官中的专家和管理人员都应当更加职业化, 对专家来说是要在管理方面接受较多的训练, 并且有机会担负更重要的职务和得到更广泛的就职机会。
这次改革后，政府大大增加了专家和专业技术人员的数目，到1978年已达45000人，比1968年增加一倍。
这次改革受到了一定成效，却未能彻底打破通才体制。
除了《富尔顿报告》本身存在不足之外，还受到了保守党政治家们的反对，而文官系统内部既得利益集团行政人员也抵制这次改革,因此这次改革并未得到全面认真的贯彻。
到1980年，文官制度中的通才模式依然存在，1981年撒切尔政府以精简机构，削减开支为由撤销了文官部，停止推行富尔顿报告，改革最终失败。
5这次改革是英国历史上首次对文官制度本身进行监督和管理的尝试，为文官界注入了一股新思潮，具有一定的前瞻性，并且紧密联系实际。
有人做过调查，认为美日经济增长如此之快，超过一半是靠应用新技术实现的。