(金融保险)第八章_政策性金融中介

（金融保险）第八章_政策性金融中介 政策性金融中介 第一节 政策性金融中介概述

一、政策性金融中介机构的特征 政策性金融中介机构是指那些由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内直接或间接地从事金融活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融中介机构。在市场经济中，尽管政策性金融中介机构种类多样，称谓各异，但它们却共同有着既不同于中央银行，又不同于商业银行的特征。 （一）组织方式上的政府控制性 （二）经营目标上的非盈利性 （三）经营方向上的政策性 （四）业务领域的专业性 （五）信用创造的差别性 （六）经营行为的非竞争性 上述特征如果孤立考察，也许并非是政策性金融中介机构所独有。但如果将六项特征综合起来看，则构成政策性金融中介机构的独有特征。进一步分析政策性金融中介机构还可看出，组织方式上的政府控制性和业务领域的专业性是其最为实质的特征。由于有了政府的控制，才使得政策性金融中介机构在经营方向上的政策性和经营目标上的非盈利性；由于业务领域的专业性，才不与商业性金融机构竞争业务。所以，可以说政府控制性和业务领域的专业性是识别和判断政策性金融中介机构的实质性标准。 二、政策性金融中介机构的类型 政策性金融中介机构的种类和名称呈现多样化的特点，按不同的标准可以划分为不同的类型。 （一）按活动范围划分为国际和国内政策性金融中介机构 （二）按组织机构划分为单一型和金字塔型 （三）按主营业务划分为信贷机构、担保机构和保险机构 （四）按专业领域划分为农业、进出口、经济开发等政策性金融中介机构 （五）按命名方式划分为银行、金融公司、金融公库 三、政策性金融中介机构的发展 和商业银行相比，政策性金融中介机构的产生要晚得多，是在商业银行已有了较高发展的基础上产生，经历了萌芽、普遍设立、广泛发展和逐步衰退四个阶段 1、萌芽阶段 19世纪中后期是政策性金融中介机构的萌芽阶段。19世纪后半期，政策性金融中介机构的雏形开始首先在农业领域出现，其中法国走在前面。促使政策性金融中介机构在法国农业领域首先孕育的直接原因是自然灾害和国际竞争对大量资金的需求与当时各银行对农业信贷缺乏兴趣之间的矛盾。19世纪后期法国葡萄种植业受到病虫灾害的破坏，急需资金重建葡萄园和改种其他作物。另一方面，19世纪蒸汽机的运用降低了国际运输费，技术的进步从根本上改变了欧洲农业市场的供求关系，一些新兴国家与法国的农业生产展开了激励的竞争使农产品价格下降。为了对付来自国外的竞争，需要增强农业生产实力，从而对资金存在大量的需求。面对农业对资金的需求，法国的传统银行却表现出明显的冷漠。这时期正是传统的商业贷款理论盛行和转换理论萌芽的时期，受此影响，传统银行关注的业务领域首先是工商信贷。它们吸收农民的资金却不用于农业而是用于城市和国外市场，进一步加剧了农业的萧条。面对这种情况，农民向政府施加压力，要求建立一个特别的资金流通系统，以便通过农业信贷互助地方金库，专门为农业经营者提供必要的资金，并实行优惠税收。1920年，法国成立了国家农业信贷管理局，1926年更名为全国农业信贷金库，成为最早的政策性金融中介机构。 从总体上看，19世纪到20世纪初政策性金融中介机构的设立并不普遍，只是在某些国家出现了少量带有政策性特征的金融机构。主要原因是这一时期古典经济学理论占统治地位，其所崇尚的“看不见的手”对经济自发调节，认为社会资源的有效配置通过市场调节即可，无需任何外来的干预。所以，这一时期各国政府对经济的干预只是个别的和偶然的现象，作为贯彻政府政策意图工具的政策性金融中介机构也就没有大量产生的基础。 2、普遍设立阶段 20世纪30年是政策性金融中介机构普遍设立的阶段。20世纪30年代促使政策性金融中介机构普遍设立的原因是1929—1933年的经济大危机和凯恩斯主义的兴起。大危机彻底暴露了市场机制的缺陷，使人们不得不对古典经济学的自由竞争理论重新审视和评价。在这种情况下，国家干预经济的主张日益抬头。凯恩斯主义的兴起为政府干预经济提供了理论依据，于是国家作为干预经济的主体介入经济运行中。 国家干预经济职能的强化为政策性金融中介机构的普遍设立提供了良好的契机，因为国家不可能直接介入纷繁的经济活动中，对经济的干预需要通过各种专门的机构来实现。政策性金融中介机构作为贯彻政府政策的专业性金融组织，自然成为政府干预经济不可或缺的工具。因此，大危机过后，各种政策性金融中介机构纷纷出现，尤以美国最为突出，其政策性金融体系在这一时期基本形成。此外，这一时期的政策性金融中介机构除了在农业领域外，还在经济开发、进出口及住房领域广泛建立。 3、广泛发展阶段 20世纪50年代是政策性金融中介机构广泛发展的阶段。第二次世界大战结束到20世纪50年代，促使政策性金融中介机构加快发展的直接原因是战后恢复与重建需要政府的支持。二战使除美国外的其他资本主义国家经济遭到了不同程度的破坏，恢复和重建经济是摆在各国政府面前的一个首要问题，同时各国政府也意识到单凭民间力量不足以实现经济的恢复和重建，只有依靠政府才能尽快医治创伤。因此，这一时期政策性金融中介机构迅速发展起来，尤以日本最为突出，日本的十一家政策性金融中介机构有九家是在这一时期建立的。 4、逐步衰退阶段 20世纪60年代末期以后是政策性金融中介机构逐步衰退的阶段。20世纪60年代末期以后西方发达国家市场机制日臻完善，经济发展不平衡性逐步缩小和市场资金供求关系根本改善，政府干预经济的职能在日益削弱。加之受金融自由化浪潮的袭击，各国商业性金融机构的作用开始逐渐降低。一些机构的性质和职能开始发生变化，其中一般分机构转化为商业性金融机构，一部分则因其使命完成而退出市场，一部分机构与其他公共性质的社会福利机构合并或直接转化为社会福利机构。政策性金融机构逐步进入衰退阶段。 四、政策性金融机构的业务与经营原则 （一）政策性金融中介机构的负债业务 政策性金融中介机构在遵循低成本性、高效性、稳定性和统筹性的负债原则的基础上，经营的主要负债业务包括借款、发行债券、存款和其他负债。 （二）政策性金融中介机构的资产业务 政策性金融中介机构对业务对象的选择要以社会效益为标准，资金在投向上受政策约束，且资金运用的期限长、额度大、风险高。其资产业务主要包括发放贷款、投资和其他业务。 （三）政策性金融中介机构的经营原则 政策性金融中介机构的政策性决定了它有着不同于商业性金融中介机构的经营思想和理念。政策性金融中介机构遵循“让小利，取大利”的经营思想和理念，即政策性金融中介机构必须将确保社会效益和国民经济的整体利益最大化作为其目标。在这种经营思想和理念下，政策性金融中介机构必须遵循政策性、安全性和效益性的经营原则。 第二节各国政策性金融中介机构

一、发达国家的政策性金融中介机构 （一）美国的政策性金融中介机构 目前美国的政策性金融中介机构体系由农业信贷机构、住房信贷机构、进出口银行和小企业管理局等组成。 1、农业信贷机构 美国的农业信贷机构自成体系，分别由政府农业信贷机构体系和第七章中介绍过的互助合作性质的农业信贷机构体系构成。这里主要介绍政府农业信贷机构体系，其由农民家计局、商品信贷公司和农村电气化管理局组成。 2、住房信贷机构 联邦住房贷款银行体系根据1932年《住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款委员会、12家联邦住房贷款银行和储蓄贷款协会等共同构成。联邦住房贷款委员会是该体系的领导机构，负责管理、协调整个银行体系的工作，并对成员银行提供融资便利，调剂地区银行间的资金余缺；联邦住房贷款银行按12个住房贷款银行区，一区一行，共12家。储蓄贷款协会等会员机构是联邦住房贷款银行的所有者，均为私人或互助性质的储蓄机构，可以办理储蓄、抵押贷款和担保等业务。资金主要来源于会员认购的股份、经营收益的积累、发行联邦贷款银行统一债券和票据及会员存款。资金运用主要是对会员机构发放长期和短期贷款，再由会员机构转贷给借款人。 3、美国进出口银行 美国进出口银行是一家独立的美国政府机构，创立于1934年，依照1945年有关融资和促进美国出口法律运作。其主要职责是通过提供一般商业渠道所不能获得的信贷支持促进美国商品及服务的出口，增加就业。其资金主要来源于联邦政府的全额资本金，向财政部、联邦融资银行的借款，发行债券等；其资金主要用于提供买方信贷、卖方信贷、贴现贷款等。 4、小企业管理局 它是1953年由美国国会拨款建立的一个联邦政府贷款机构，其业务对象是那些不能从正常渠道获得充足资金的小企业。资金来源主要是国会拨款提供的周转资金和收回贷款本息。资金运用主要包括直接对小企业贷款，参与其他金融中介机构对企业的联合贷款，对其他金融机构向小企业的贷款提供担保，对开发公司贷灾害贷款、租赁担保等特殊信贷。除了提供资金支持外，小企业管理局为为小企业提供咨询与管理培训服务、帮助其获得政府采购合同；在小企业集中的地区设立出口服务中心，帮助小企业寻找出口项目、设计出口战略、制定出口计划等，以全方位支持小企业的发展。 （二）日本的政策性金融中介机构 原日本的政策性金融中介机构体系为“二行十库”（“二行”为日本开发银行、日本进出口银行；“十库”为医疗金融公库、国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、中小企业发信用保险公库、环境卫生金融公库和冲绳振兴开发金融公库），后由于医疗金融公库1985年1月并入社会福利事业振兴会，成为社会福利医疗事业团体，及后来的调整合并，日本政策性金融体系又演变为“二行六库”，即政策投资银行、国际协力银行以及国民生活公库、住房金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、公营企业金融公库、冲绳振兴开发金融公库。 二、我国的政策性金融中介机构 我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。最初设立三家政策性银行主要源于以下几方面的原因：首先，为了弥补市场资源配置不足。20世纪九十年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大的金融风险。其次，为解决收购资金“打白条”需要。1994年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条“现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导的高度重视。最后，为专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。为解决上述问题，确保央行调控基础货币主动权，1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行。 （一）中国农业发展银行 中国农业发展银行是根据中华人民共和国国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》成立的国有农业政策性银行，直属国务院领导。其主要任务是：按照