行政管理—成都政府与高校

理论部分：（法律、权力归属、非税收入改革三部分）重构政府与公立高校间的法律关系在传统的政治法律体系下，政府与公立高校之间是一种内部行政性的委托代理关系，在这种关系中，政府全面掌握着国家教育权，也承担着全部的责任，而公立高校则只是政府的附属机构，只能服从政府的安排和指令，少有自主权。

这种关系容易导致教育腐败和学术腐败等问题。

公立高校成为独立法人之后，政府与高校之间可能建构一种外部行政委托代理关系；根据市场精神及新公共管理理念，重新配置国家教育权与社会教育权，并在高校主办者之间、高校之间、办学者之间形成竞争性的关系，这种新型法律关系，能约束政府、高校以及办学者，确保公立高校独立自主的法律地位。

一、传统体制下政府与公立高校之间的内部行政性委托代理关系在计划经济时代，政府作为国家的代表，全面行使国家的权力，高校作为政府的附属物，没有自己的独立意志，只能执行政府的具体行政任务。

政府与高校之间是一种以命令与服从为主要内容的内部行政关系。

政府与高校实际上是一体的，也是同构的。

（一）政府与公立高校内部行政性委托代理关系的责权特点在内部行政性的委托代理关系中，政府是行政主体，作为委托方以行政命令、行政授权等方式将某些事务交由行政相对方的高校完成；处于内部行政关系下的高校，作为政府内部行政行为的相对方，必须服从政府以命令、计划等为行为方式的直接管理。

1.政府全面掌握国家教育权。

2.高等学校是政府的附属机构。

3.政府承担巨大的委托代理责任与风险（二）政府与公立高校之间内部行政性委托代理关系的种类1.国有资产的委托代理。

2.教育教学权的委托代理。

3.其他方面的委托代理二、政府与公立高校之间内部行政性委托代理问题及面临的挑战（一）政府与公立高校之间国有资产的委托代理问题1.国有产权“内排他性”导致所有者弱化，以至对代理人监督乏力，导致教育腐败。

2.多层次长链条的委托代理关系：信息失真与失控。

3.双向的委托代理关系及双重角色：部分所有者侵犯全民所有者的利益（二）教育权的寻租（三）学术腐败（四）制约公立高校自主发展三、重建政府与公立高校之间的法律关系（一）重新界定政府的教育职能1995年颁布的《教育法》和1998年颁布的《高等教育法》分别规定了政府关于教育的权力与义务。

总体来说，政府的权力主要是领导和管理全国的教育事业，包括提供主办学校需要的国有资产，制定相关的教育政策与法规，即，政府的教育权主要包括作为高校主办者所享有的国有资产所有权、作为全国教育事业管理者的管理职能。

（二）确保公立高校教育教学权的实现《教育法》与《高等教育法》授予高校的权利是独立于政府，不受任何组织、个人非法干涉的教育教学权。

可以这样说，1995年《教育法》和1998年《高等教育法》的颁布明确了公立高校的法人地位。

（三）政府与公立高校之间的新型法律关系1.重构政府与公立高校之间的国有资产的委托代理关系(1)成立高校国有资产管理委员会与学校董事会。

(2)成立永久性基金，以公益信托的方式管理、经营公立高校国有资产。

(3)项目拨款2.政府与高校之间外部行政委托代理关系政府与高校作为独立的法人，其权力并没有交叉重叠，分别享有宪法、教育法及高教法授予的不同界限内的教育权。

政府作为高校的管理者与高校之间一般只发生外部行政关系。

在这种情况下，政府依然可以将某些事项委托给高校，如公务员的培训、科研项目、咨询项目等。

但是，这种委托属于外部行政委托，高校可以代理也可以不代理。

四、政府、市场、高校之间新关系的形成（一）建立国家教育权与社会教育权之间的均衡关系1.部分国家教育权让渡给国际非政府组织。

2.部分国家教育权下放给地方政府。

3.部分国家教育行政权社会化（二）由中央政府、地方政府以及市场共同提供高等教育产品，形成主办者市场，通过市场机制约束高校主办者（三）改革人事制度，形成办学者——校长市场[8]，通过市场力量约束规范校长谈政府与高校权力关系中的几个问题一、教育主体及权力关系的问题1．关于教育权益的多元关系政府、学校与学生都为社会服务，各自又是社会的一部分，相互不能替代。

政府通过公共财政等管理，支持高校培养人才，满足社会的人才需求；高校作为特定的机构，通过对以教师为主体的教育人员的管理，实施对学生的培养，满足社会的人才需求。

简单地说，政府与高校以不同的途径来为社会服务，它们在高等教育中的权力关系，以学生利益为纽带，以服务社会为宗旨。

政府与高校的权力关系不是单向的，而是交错互动的，任何一方都有需求、义务和权力，同时也都受到制约。

2．关于政府、高校与学生的权益关系政府与高校有义务为公民创造接受高等教育的机会。

政府的利益和责任，就是大力建设高等学校；高校的利益和责任，就是向社会充分开放教育资源。

政府与高校有义务充分提供公民选择的机会，通过公开申请和公平审理，达到公平选拔的目的。

3．关于政府、高校与教师的权益关系政府与高校要简化概念，理顺编制、工资、津贴、岗位、资格与职务等关系，形成薪水、职务与责任三要素的师资管理制度。

政府要整合编制与工资的关系，拨划经费总量，不直接针对教师发放津贴或下达任务，精减单一的考核与检查；高校要把岗位聘任与津贴制度与教师资格和职务制度并轨，将各种利益分配明确导向到能力上，把能力导向到业绩上。

二、关于权力归属原则的问题在高等教育中，权力究竟属于谁？是依据经费投资、质量责任、管理效益、法律法规、还是行政等级等，这是复杂的问题。

这里提几点原则性意见1．依法归属的原则2．质量第一的原则教育质量不似产品质量那么容易检测和评价，难以形成统一的管理模式和规范，我们可以借鉴成功的教育经验，在国际人才竞争中获得参照信息，减少政府与高校的短期的、局部的利益驱动。

3．发挥教师与学生积极性的原则教育的价值主要体现在学生身上，并通过教师与学生共同来创造。

教师与学生都有自身发展的能动性，政府与高校管理的着力点，就在于发挥学生与教师的积极性，尽可能地将权力赋予利害关系人，形成相互促进的权益关系。

4．资源充分用于教育的原则5．分层分类管理的原则高等教育是政府管理的事务之一，而不是全部。

政府管理应立足于教育目标的控制，立足于统筹高校与社会的关系，立足于核定与监控每个高校的总体运行结果，不成为高等教育事务的无限责任者。

6．公平公正的原则政府要维护高校之间公平的法律关系，不偏袒和优待，避免造成不公平竞争，应该取消政府认定重点高校的做法，提高高校的社会竞争意识。

7．非原则性的因素非税收入改革给高等院校带来的影响一、实行政府非税收入改革对高等学校的影响1.上缴的范围扩大，学校资金进一步向财政高度集中2.收费方式的改变实行非税收入改革后，将改变原有的收费方式，即由单位开票、银行代收、直接进入财政非税收入专户。

3.核算方式和管理内容模式的改变实行非税收入改革后，学校的管理范围将更为扩大，扩展到财政、银行等相关部门，管理的内容将更为详细。

二、政府实行非税改革后高校应采取的对策1.正确理解非税收入与预算外资金的关系2.正确处理政府非税收入管理与会计核算工作的关系3.正确处理财务收费管理系统与财政信息管理系统的关系4.正确处理政府非税收入管理与学校内部控制的关系（1）内部岗位设置体现不相容原则（2）加强票据管理（3）进一步加强收费行为的管理（4）强化预算管理控制，提高资金使用效益成都部分：（奖学金、人才培养联动、创业就业、促进互助交流、具体案例五部分）一、成都政府对高校奖学金的资助：（2007-08-23）成都市人民政府关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系主要目标：按照中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(中发(2006)19号)的有关要求，加大财政投入，落实各项助学政策，扩大受助学生比例，提高资助水平，从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题。

进一步优化教育支出结构，维护教育公平，促进教育健康发展。

主要内容：（一）完善国家奖学金制度。

（二）中央与地方共同设立国家励志奖学金。

（三）完善国家助学金制度。

（四）进一步完善和落实国家助学贷款政策。

（五）学校要严格按照国家有关规定从事业收入中提取5%的经费，用于学生学费减免、国家助学贷款风险补偿、医疗保险缴费、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等，并纳入部门预算安排落实。

、二、成都市委建议建立政府与高校人才培养联动机制：（2010-08-04）成都市委建议建立政府与高校人才培养联动机制针对大学生就业难既有岗位增加缓慢原因、又有高校专业设置及教学方法与市场脱节问题，民盟成都市委近日建议，建立政府与高校的人才培养联动机制。

积极推进校地合作，建立人才培养和就业全过程的对接。

引导高校的专业建设对接社会的人才需求；帮助企业与高校相应专业院系对接，形成人才培养的产销衔接。

引导高校的培养模式对接人才市场，鼓励各高校与企业建立人才供需信息定期交流制度。

中共成都市委、成都市人民政府关于建立人才“产销衔接”长效机制的意见（2008-3-31）一、完善人才培养机制，促进人才培养与产业发展相适应（一）强化人才培养的产业导向。

（二）促进人才培养校企合作。

（三）加强在校大学生实训基地建设。

二、完善人才培训机制，促进人才能力与企业需求相适应（一）加强人才培训体系建设。

（二）加强大学毕业生就业创业培训。

（三）加强技能型和实用型人才培训。

（四）加强经营管理人才培训。

（五）加强终身教育工作。

三、完善公共服务机制，促进人才供需市场对接（一）完善人才服务体系。

（二）创新人才服务方式。

（三）拓展人才服务领域。

四、完善政策引导机制，促进人才向重点企业、重点产业和重点区域聚集（一）加大重点产业和工业集中发展区人才服务力度。

（二）加大产业发展急需人才的引进力度。

（三）引导城区基本公共服务领域人才向农村流动。

（四）扩大基层基本公共服务领域人才规模。

五、完善工作机制，为人才“产销衔接”提供有力保障（一）搭建合作平台。

（二）加大投入力度。

（三）抓好工作落实。

三、中共成都市委、成都市人民政府促进普通高等学校毕业生创业就业：（2010-09-09）一、鼓励和扶持高校毕业生自主创业（一）实施“千名高校毕业生创业扶持计划”。

（二）加大资金扶持力度。

（三）优化创业政策环境。

（四）加快创业载体建设。

（五）加强创业指导服务。

二、鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业（一）扩大高校毕业生服务城乡基层项目实施范围和规模。

（二）引导高校毕业生到城乡基层就业。

（三）鼓励企业吸纳高校毕业生就业。

三、加强高校毕业生就业培训（一）加强高校毕业生技能培训。

（二）加强高校毕业生就业见习。

（三）加强在校大学生就业能力培训。

四、加强高校毕业生就业指导和服务（一）完善高校毕业生就业服务体系。

（二）充分发挥各类市场促进就业的主渠道作用。