如何理解主体责任与监督责任的关系

如何理解“党委负主体责任，纪委负监督责任”

[编者按] 在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，有许多重要的关于党风廉政建设和反腐败工作的新精神。其中，在加强党风廉政建设责任制方面，提出要“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。与党风廉政建设责任制的原有规定相比，《决定》的新精神有哪些重要变化？对于党委的主体责任和纪委的监督责任如何理解？什么是党委的主体责任和纪委的监督责任？如何落实党委的主体责任和纪委的监督责任？责任追究制度如何建立和执行？

为了探讨这些问题，本刊特邀请几位专家和学者进行了讨论。希望他们的讨论能给读者以启发。

嘉宾：任建明（北京航空航天大学公共管理学院教授）

李景平（西安交通大学人文学院教授）

胡扬（中国纪检监察学院科研部副主任）

新精神及其重要意义

记者：

在党风廉政建设中，明确提出党委负主体责任，纪委负监督责任，是不是首次？新精神是否改变了现行的党风廉政建设责任制的基本格局？有什么重要的含义或目的？《决定》中强调“责任”和原来责任制中强调“领导”有什么不同？会带来哪些重要的变化？对于落实党风廉政建设责任制将产生怎样的影响？

胡扬：

《决定》第一次明确提出在贯彻落实党风廉政建设责任中必须发挥党委的主体责任和纪委的监督责任（简称“两个责任”）。“两个责任”的提出，进一步丰富了中国特色反腐倡廉理论体系，发展了落实党风廉政建设责任制的基本格局，是新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的重要理论创新成果。“两个责任”存在着辩证关系，党委的主体责任是前提，纪委的监督责任是保障，二者相互依存，相互促进，缺一不可。党委的主体责任强调的是如何通过进一步强化党委对党风廉政建设和反腐败工作的领导地位、领导权力和领导责任，进一步加强和完善党对党风廉政建设和反腐败斗争的领导，为党风廉政建设和反腐败斗争提供基本方向。纪委的监督责任强调的是如何通过进一步强化纪委作为党内专门监督机关的监督地位，明确纪委的监督主责，提高纪委的监督能力，进一步推进纪检监察机关转变职能、转变方式、转变作风，聚焦主业，突出主责，为进一步推进党风廉政建设和反腐败斗争加强保障。正确把握“两个责任”的内涵和关系，促进“两个责任”的互动，对全面推进党风廉政建设和反腐败斗争具有深远的意义。

李景平：

“两个责任”是十八届三中全会首次明确提出来的，尤其是强调党

委的责任，几乎可以说是一个全新的视角或定位。过去大家一般都会认为党风廉政建设工作主要是纪委的责任。这主要是因为在党风廉政建设责任制之中，突出的是党委的领导作用，而不是责任。新精神在一定程度上改变了现行的由“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”为主要内容的党风廉政建设责任制的基本格局，至少是丰富了责任制的内容，回归到责任制之中“责任”二字的实质。很显然，新精神加大了党委主抓党风廉政建设工作的力度，这也是对各级党委提出的新要求。各级党委必须履行职责，在党风廉政建设和反腐败斗争这个重大任务中担负起更大的责任，而且是最大的责任。

《决定》中强调“责任”和原来责任制中强调“领导”的显著不同在于党委不仅仅只是“领导”，还要负“责任”，其目的是党委要把党风廉政建设和反腐败斗争作为其重要工作来抓。党要管党、从严治党，第一位的责任是要把党建设好，如果党风廉政责任制执行得不好，主要责任、全面责任在党委，而纪委在这个过程中主要起到监督的作用，这样就会带来党风廉政建设责任制体制机制的新变化，党委主抓，纪委监督，对于切实落实党风廉政建设的责任将产生重大的影响。

任建明：

十八届三中全会首次提出“两个责任”，其最大的亮点或关键点，就是强调和突出“责任”二字，尤其是党委的责任，当然也包括纪委的责任。这对于建设一个负责任的执政党（可称之为“责任政党”）来说具有重要的推动作用。

照理说，党风廉政建设责任制，强调的当然应当是责任。可是，以往在具体的内容规定中，责任并没有受到应有的重视。对于党委来说，尽管也有责任内容，也讲责任的监督检查、考核以及责任追究，但主要强调的还是“领导”，而“领导”二字更多的意味着是一种权力。纪委协助党委组织协调，责任也不甚明确。

实践结果也印证了这种情况。党风廉政建设责任制自1998年开始建立和实施，2010年又经过了重要的修订，已经有15年的实践，可是，从全国来看，还没有任何一个党委或纪委受到过责任追究。这当然与党风廉政建设的实际情况不相符。个别地方和部门曾发生过大面积的甚至是整体性的腐败和不正之风问题，也都没有受到追究。之所以造成这种有责任而不受到追究的情况，主因还是强调责任不够，责任不明确、不落实，没有严格的追究责任规定。

很显然，“两个责任”提出之后，责任制的体系、内容会发生重大变化，实践上也会随之变化。而只有出现真正的责任追究案例，才能把责任制刚性化，责任制才会落到实处，党风廉政建设才能切实得到促进。

责任的内涵与实质

记者：

对于“党委负主体责任，纪委负监督责任”，应当如何理解？党委

主体责任和纪委监督责任到底应当包括哪些具体的责任内容？党委应负的主体责任和纪委应负的监督责任又有哪些区别？

任建明：

党委的主体责任是由党委的领导地位和党委统一领导党风廉政建设工作的主体定位所决定的。现在，关键是如何理解“主体责任”。主体责任，顾名思义，就是主要责任人是谁或者谁应当承担主要责任。换句话说，理解主体责任及其实质的一个简单方法就是把“主体”和“责任”位置互换，即责任主体，或者说，谁承担主体责任，谁就是责任中的“主体”角色，要负主要责任。党委在党风廉政建设中负主体责任，意味着党委就是党风廉政建设的责任主体，党委应该负全面责任、负总责。

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上明确指出，党委的主体责任：一是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；二是坚决纠正损害群众利益的行为；三是强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；四是领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；五是党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。

如果一个地方或部门的党风廉政建设没有搞好，出了严重的腐败问题，毫无疑问，党委要负责，要承担主要责任。就像安全生产一旦出了重大事故，企业要负总责是一个道理。至于主体责任的具体内容，党风廉政建设的规定中都有详细的规定。

纪委的监督责任是由纪委作为党内的专门监督机关的地位所决定的。纪委不仅要对腐败和不正之风问题进行监督，还应当监督党委，包括监督党委是否履行好其主体责任。在原来的体制下，纪委要胜任这项工作比较困难。但是，十八大以来，特别是十八届三中全会作出改革党的纪检体制的决定之后，纪委监督的相对独立性和权威性得到显著提升，纪委可以较好地肩负起其监督责任。强调责任意味着，一旦一个地方或部门出现了严重的腐败问题，纪委的监督责任也难以推卸。

就主体责任和监督责任而言，主体责任是总责、是全面责任；监督责任只是一个方面的责任，是有没有尽到监督责任的问题。同样以安全生产为例，一旦出现了安全生产事故，企业要负主体责任，政府则要负监督责任。企业和政府的责任都不可推卸，但主要、全面责任和一个方面、监督责任是有明确区别的。

复杂的情况是，不仅这两种责任常常交织在一起，而且可能难以区分开来，或者说难以区分和追究责任。这种情况肯定存在，在责任认定或区分上也确实会出现比较复杂的情形。解决这类问题的一个简单思路就是问题倒逼机制，即一旦有了问题，就一定得承担责任。当然，也应该给当事党委和纪委解释的机会，以各自解释其主体责任、监督责任是如何履行的，如果解释成立，责任可以减轻，但不可以完全免除。特别是当发生了严重的、大面积的腐败问题，甚至党委、纪委有领导成员存在掩盖问题等情况，加大责任追究就是应当的。

李景平：

通常，责任可理解为分内应做的事，如职责、尽责、岗位责任等，