区域“双创”环境可持续高效的政策研究——基于苏锡常创新区域公共政策评估的视角

区域“双创”环境可持续高效的政策研究——基于苏锡常创新区域公共政策评估的视角周珂慧，相秉军摘要：建构高效的区域“双创”环境，不仅成为区域转型的关键驱动，更是可持续提升区域的创新能力和经济水平的抓手。

本文基于公共政策对区域“双创”环境的促进角度，探讨一度因“苏南模式”引领全国的苏锡常地区，如何实现向“双创引领”的“新苏南”模式转型。

本文认为改善区域“双创”环境的关键点，在于政府战略思路实现五大转变：（1）从传统的园区、校区相对分离的模式，转向基于“校区+园区+社区”的“三区融合”模式；（2）区域产业政策的重点应当以提升区域存量企业的存活率和成长率为基本出发点，政策上从扶持小微企业转向催生高成长企业；（3）产学研协同创新的重点在于政策性克服“市场失灵”，尤其扶持科技中介机构，发挥其在区域创新中的“黏合”作用；（4）“双创”孵化体系从国企转化为民营为主，丰富初创企业的“加速器”服务。

（5）政府部门应当充分调动民间力量，从官方组织转向促进民间非营利组织的繁荣发展。

关键词：区域“双创”环境，公共政策，三区融合，苏锡常地区1、区域“双创”环境与要素的协同创新2014年9月，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛上首次提出“大众创业、万众创新”的号召，“双创”正逐渐成为引领经济转型、带动就业的新浪潮。

高效的区域“双创”环境可以自发的催生新技术和新产业的集群，由此成为各大领域的专家学者竞相研究的热点。

怎样才能实现或逐步达到上述的可持续高效的环境？如何才能促使区域内的创新要素实现有效的协同创新？本文的研究基于以下共识：首先，界定区域“双创”环境包含以下两类要素群①创新的主体：高新企业、高校及科研机构、政府、金融等科技服务和中介机构等；②创新的软环境：包括政策、市场、资源和文化等。

其次，对应上述创新主体和创新软环境两大要素群，承认实现创新环境高效的前提。

一方面是利用区域优势进行资源配置、风险分散、知识流动等功能，突破创新主体间的壁垒；另一方面是以市场需求为动力，以政策调控为补充，打造创新的软环境，实现区域可持续发展。

2、国内外“双创”政策的研究综述2.1 国外“双创”公共政策的理论研究2.1.1 区域创新环境的基本理论研究区域创新环境的概念最早由欧洲创新研究小组（European Innovation Research Group）提出。

普遍认为，区域创新环境强调于根植在特定的创新网络之中（Aydalot等）[1]，主要受到当地产业体系、参与主体和代表性文化的影响。

它们会通过市场、产业、企业合作、政权等逻辑交织的关系，产生本地化集群的创新共识过程（Camagni等）[2]。

同时，区域创新环境的构成涉及较为复杂的系统，尤其反映在促使创新的区域性制度、规则和惯例等方面，受到产业、技术、文化、劳动力市场等社会环境因子的交互影响（Maillat、Storper等）[3][4]。

2.1.2 国外创业公共政策理论研究国外对创业公共政策的理论研究主要关注三大领域：①创业公共政策的要素研究，主要以Kayne（1999）等人为代表，他们提倡政府应当积极的鼓励企业与高校研究机构之间的产学研合作，尤其应当将创业视为经济发展战略的政策共识、通过减少税收及降低制度要求来减少人们创业的成本、鼓励商业银行为企业进行融资[5]。

②创业公共政策的评估研究，由Lundstrom和Stevenson于2001年构建成系统性评估方法。

他们认为创业公共政策应包含创业教育、资本融资、软环境、创业政策和目标群体等多维度政策模型[6]。

③促进当地创业的政策制定。

美国创业机会协会通过制定相关政策，包括建立创业社团、创造竞争优势、培训创业教育、提供金融支持、进行网络建设等措施，有效地促进了当地就业与经济发展[7]。

2.2国内创新创业公共政策的理论研究2.2.1 区域创新环境的影响要素研究我国学者王缉慈在《创新的空间》一书中指出，区域创新环境是发展高新产业必备的社会文化环境, 是地方创新主体在长期正式或非正式的交流与合作基础上，形成的相对稳定的创新系统[8]。

盖文启认为区域创新环境是自我创新和改善的过程，不仅包含促进区域内企业等行为主体不断创新的静态区域环境, 更是为进一步促进区域内创新的动态活动[9]。

贾亚男认为创新环境包括更为广泛的含义，是国家政策与法规、管理体制、市场和服务的统称[10]。

2.2.2 中国城市创新创业环境排行榜由清华大学启迪创新研究院最新发布的《2016中国城市创新创业环境评价研究报告》[11]中指出，随着创新全球化的趋势不断加强，创新要素在全球范围内流动，中国的“后发优势”得到凸显。

如何构建区域的创新环境？需要当地政府密切关注在科技金融环境的营造、新型企业的培育以及经济发展方式的转型升级，最终共同完善区域创新型产业生态系统。

3、研究对象与技术思路综上所述，本文尝试构建基于区域双创环境可持续繁荣的政策评估框架。

从两个角度，首先通过对国内外双创理论的研究梳理，从区域创新环境、创业公共政策和双创影响要素的角度，关注评估体系建构和发展。

图3-1：本文的研究框架其次，结合苏锡常地区的实证研究，选取苏州独墅湖科教创新区、无锡太湖国际科技园和常州科教城的横向比较，加强评估的实证意义。

最后，基于以下五个方面得出系统性评估的结论：①创新模式、②区域产业、③产学研协同、④双创孵化体系和⑤非盈利组织，以期为政府在改善区域“双创”环境，提供公共政策制定的相关思路建议。

表3-1：苏锡常地区核心创新创业版块的横向比较4、五大转变：区域创新政策的评估视角4.1 创新模式转型：从“片区独立”到“三区融合”本文选取国内外创新先行地区，通过案例梳理与地区之间的横向比较，尝试对园区的创新模式进行总结。

（1）以纬壹科技城、中关村为代表的“园区+校区”主导模式。

以纬壹科技城的Biopolis（启奥城）为例，片区提供了一个资源共享、密切合作的科技平台，实现了教学型大学向应用型大学的转型。

（2）以美国波士顿、武汉光谷为代表的“园区”主导模式。

此模式是科研园区向企业总部集群转型的典型代表。

由MIT实验室孵化的高新技术集群，形成高技术综合的独立科研园区（University Park）。

（3）以美国硅谷、上海环同济地区为代表的“园区+社区”主导模式。

其中，社区作为过渡空间或灰空间，在形成区域创新氛围、提供低成本的非正式创新空间方面，起到非常关键的作用。

一是商业空间转为创客空间，通过车库咖啡、创业咖啡等项目，提供为创新创业人群信息交流的场所；二是居住空间转为创客空间，尤其在高校周边的居住空间更为明显。

表4-1：国内外创新区域“三区融合”的模式借鉴总结综上所述，三区融合以校区、园区和社区的功能融合为基本出发点，共同形成良好宽松的区域“双创”环境。

校区是区域创新的发动机，高校区定位应以培育人才为重点，以“知识资本化”、“技术产业化”为核心，同时兼顾高校的科研和社会服务。

同时鼓励企业界精英进校园，推动大学教学与市场需求接轨，持续出台鼓励优秀毕业生在园区创业就业的政策。

图4-1：基于“校区+园区+社区”的“三区融合”模式4.2 区域产业扶持：从“产业嵌入”到“本土生长”本文对苏锡常创新版块的产业政策与企业布局进行分析，区域企业政策的重点应当以提升区域存量企业的存活率和成长率为基本出发点，政策上从扶持小企业转向催生高成长企业。

一方面，通过对瓶颈期企业的重点调研，了解限制发展的共性原因，从而制定有针对性的政策和措施。

另一方面，关注产业嵌入带来的全球化企业与本地化企业的失衡矛盾，优化产业和人才机构，以健全区域产业生态、促进企业高速成长。

（1）高新产业政策。

以苏州工业园区为例，园区通过针对性强的产业“嵌入”与科技“招商”手段，不断吸引科技型企业的入驻。

2010年园区在《苏州工业园区3+5产业发展报告》中明确指出，未来将加快发展纳米、生物医药、软件等五大新兴产业。

通过近7年产业政策的强力贯彻，苏州工业园区区域创新创业综合水平位居全国前列，产业布局凸显高新化和国际化，但也存在初创型企业存活率低、产值比重小的等缺陷。

（2）创新载体建设。

除了苏州和无锡，常州武进区创新载体空间格局也已初步形成。

武进区政府按照常州市总体规划与武进区战略规划，通过合理规划和科学建设，现状创新载体空间呈现“一心三区多点”的格局，形成以常州科教城为核心，串联起常州经开区、西太湖科技产业园、武进高新区的空间共轭结构。

图4-2：常州武进区创新载体建设及分布图4.3 产学研协同创新：政策性克服“市场失灵”区域创新如果完全依靠市场的手段，很容易出现区域内各创新主体的交流与信息共享的不畅通。

产学研协同创新的着重点在于政策性克服上述的“市场失灵”现象，改善区域内产学研机构各自为阵、联系脱节的不良局面。

通过梳理苏州工业园区、无锡新吴区与常州武进区最新出台的科技扶持政策（表4-3），苏锡常地区都在公共服务平台建设、贷款融资、税收减免和知识产权保护等方面，制定出较为健全的政策扶持体系。

同时积极建立产学研交流机制和信息共享平台，尤其侧重扶持科技中介机构，最大化的发挥其在产学研协作中的“黏合”作用。

表4-3：苏锡常三地鼓励产学研政策的分类引导仅知识产权政策子项，苏州工业园区就出台了知识产权申请奖励政策和知识产权诉讼援助基金（500万），并针对不同的企业制定具有针对性的知识产权辅导、评议、专利运营等辅导服务，获得园区企业的一致认可。

图4-3：苏州工业园区推行的针对性知识产权辅导工作示意图4.4双创孵化体系：实现“孵化器+加速器+质变园+公司园”一体化服务创业孵化器和加速器是推动区域“双创”环境的关键所在，能够促进科技成果转化，有效提高创业成功率。

我国目前区域内孵化器的主力仍是政府和学校，普遍存在服务功能多样性弱、专业指导性不强等问题。

针对上述情况，本文建议关注校区、孵化器与加速器的联动作用，共同完善创新链整合过程。

一方面，鼓励民间力量积极参与孵化器投资经营，促进区域的孵化器类型向多元纵深发展；另一方面，加强初创企业的“加速器”服务,规避孵化器行业的高创新、高风险。

表4-4：校区、孵化器与加速器的创新链联系常州科教城针对目前区内“双创”孵化器领域资源多样化不够、服务深度不够、附加值不高等问题，学习和借鉴美国硅谷、北京中关村以及深圳等地发展孵化器的经验，形成“孵化器+加速器+质变园（一定规模的科研企业）+公司园（旗舰型总部）”一体化孵化运作机制（图4-4），实现较好的孵化效果。

图4-4：一体化孵化运作机制4.5非盈利组织：从“官方”到“民间”民间非盈利组织在创新创业生态环境中扮演不可或缺的角色，它们是知识共享、信息传递的平台，也是创新创业精神的传播场所。

目前苏州工业园区、无锡（太湖）国际科技园与常州科教城，创新创业相关的各类非营利机构的功能大部分由区域相关政府部门承担，民间组织的创新创业活动较少。