残疾人社区服务：问题与对策

第２８卷第５期　２０１１年１０月　江汉大学学报（社会科学版）　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｊｉａｎｇｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　Ｖｏ１．２８　Ｎｏ．５　

０ｃｔ．２０１１　

残疾人社区服务ｉ问题与对策　李金红　（江汉大学政法学院，湖北武汉４３００５６）　

摘要：关爱残疾人是中华民族的传统美德。当一些发达国家残疾人服务已经进入到高水平的社区服务阶段　时，我国残疾人社区服务仍处在以福利救济为主的初级阶段向专业划分阶段过渡的时期。与这一时期相应，我国　残疾人社区服务存在着服务意识淡薄、服务能力较弱与服务体制不畅的问题。由此，培养残疾人社区服务意识、提　高残疾人社区服务能力和创新残疾人社区管理体制也就成为值得思考的问题。　关键词：残疾人；社区服务；政府；社会　中图分类号：Ｃ９１６．２文献标志码：Ａ文章编号：１００６－６３９Ｘ（２０１１）０５４）０４６－０６　

１９９８年，当时党的总书记江泽民为介绍残疾人　自强模范先进事迹一书《自强之歌》作序时写道：　“自从有了人类，就有残疾人”；“残疾人是人类发展　进程中不可避免要付出的一种社会代价”；“对待残　疾人的态度，是社会文明进步的标志”；“正确对待　残疾人，做好残疾人工作，是共产党人解放全人类宗　旨的体现”。根据第二次全国残疾人抽样调查统　计，我国大陆残疾人总数为８　２９６万人，占全国总人　口的６．３４％。＿ｌ　对于大多数残疾人来说，其行动一　般都不是很方便，这就需要其生活所在的社区给予　特别的扶持和帮助，为其提供特别的服务。　一、残疾人社区服务问题的提出　关爱残疾人是中华民族的传统美德，但在新中　国成立之前，残疾人服务主要是一种民间的慈善行　为，或者是残疾人自己的帮会组织来承担。现代意　义上的残疾人服务开始于新中国成立之后。新中国　成立之初，党和政府就十分关心和重视残疾人工作，　并建立了为残疾人提供服务的组织。最早的残疾人　服务组织是１９５３年成立的盲人福利会和１９５６年成　立的聋哑人福利会，后来合并为盲人聋哑人协会。　与此同时，民政部门还兴办了各种福利工厂，把残疾　人吸收到工厂里来。当时，残疾人服务主要是由其　：Ｌ作的单位和盲人聋哑人协会来提供。可惜好景不　长，在“文化大革命”中，残疾人组织和一些福利工　厂受到了很大的冲击。十一届三中全会以后，随着　社会由温饱逐渐向小康过渡，国家对残疾人问题给　予了相当的重视，恢复了盲人聋哑人协会的工作，成　立了残疾人福利基金会，组织了全国残疾人抽样调　查，组建了中国残疾人联合会，制定了《中国残疾人　事业五年工作纲要》，通过了《残疾人保障法》。　从中国残疾人事业的发展过程来看，中国残疾人　服务的层面主要集中在民政部门和残疾人所在的单　位。我国真正开始实行残疾人服务社区化是最近卜　多年的事情，开展残疾人社区服务与中国城市社区建　设几乎是同步进行的。２０世纪９０年代中后期，中国　开始了城市社区建设的改革。在社区建设过程中，为　残疾人提供福利服务是社区工作的一项重要考核指　标：一是要帮助安置有劳动能力的残疾人从事适合他　们的工作，尽量使他们自食其力；二是要为残疾人创　造无障碍的社区生活环境，并帮助他们解决日常生活　中的困难；三是要帮助符合婚姻条件的未婚残疾青年　建立幸福的家庭，等等。此外，还要通过发展社区卫　生、社区文化，为残疾人提供康复服务和精神生活服　务。进入２１世纪后，残疾人社区服务又有了一些实　质性的进展。这主要表现在两个方面，一是２００３年，　北京市委组织部编办和残联共同发布２００３年１号文　《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》，受其影　响，当前我国城市社区普遍建立了残疾人协会，居委　会主任任会长；二是２００４年召开了全国残疾人社区　康复工作会议，重申了２００２年提出的到２０１５年残疾　人“人人享有康复服务”，受其影响，全国普遍开展了　

收稿日期：２０１１—０６—１７　基金项目：武汉市市属高校科学研究重点项目“武汉市残疾人社区服务的公共政策研究”（武教高［２００８］１０—２００８ｋ００８）　作者简介：李金红（１９７２一），男，湖北仙桃人，江汉大学政法学院副教授，主要从事社区治理与社区服务研究。　

・４６・　２０１１年第５期　李金红：残疾人社区服务：问题与对策　培育残疾人社区康复示范区活动，并建立了一批残疾　人社区康复中心。　当前，中国残疾人社区服务事业正在稳步向前　发展。而且，也正是因为在社区层面上开展了残疾　人的服务工作，残疾人的生活质量有了明显提高。　不过，从中国残疾人社区服务的现状来看，中国残疾　人社区服务至少还存在着三个问题：一是残疾人社　区服务的主体主要是政府和社区居委会，其他社会　组织和人员很少参与；二是残疾人社区服务的内容　主要是生活保障，而很少注重残疾人的政治权益和　社会权益保障；三是十分注重残疾人的生理康复，而　忽视了残疾人的心里矫正。正是因为中国当前残疾　人社区服务存在着上述问题，所以加强残疾人社区　服务现状与发展的公共政策研究，不仅十分必要，而　且具有重要的理论意义和实践意义。　二、残疾人社区服务的研究进展　从国内来看，对残疾人社区服务的最初探讨主　要集中在民政部、卫生部、中国残联等组织颁布的文　件和法律、会议发言以及开展的活动之中。文件和　法律主要有《中国残疾人事业五年工作纲要》、《残　疾人保障法》、《关于进一步加强基层残联组织建设　的意见》、《关于进一步加强社区残疾人工作的意　见》。有重大意义的会议发言主要是邓朴方同志在　江西省残联负责干部大会上的讲话《自强不息，志　在奉献》和原中国残联理事长郭建模的讲话《残疾　人事业的发展与展望》等。有较大影响的活动主要　有１９８７年和２００６年的两次全国残疾人抽样调查，　２００４年召开的全国残疾人社区康复工作会议上提　出的到２０１５年残疾人“人人享有康复服务”，民政　部、卫生部和中国残联联合组织的２００６年至２００８　年全国残疾人社区康复示范区培育活动等。民政　部、卫生部、中国残联等针对当前中国残疾人社区服　务所颁布的文件和法律、发表的会议讲话和开展的　活动引领着中国残疾人社区服务的发展方向，具有　很强的现实针对性。然而，这种国家层面的残疾人　社区服务探讨由于过于注重制度的实用性，．而忽视　了制度的理论研究，其结果是缺乏理论支撑的制度　往往只能治标，不能治本。制度的推行也主要是靠　活动的方式，缺乏科学性和持久性。　随着国家层面残疾人社区服务制度的陆续出　台，一些地方政府部门或地方残疾人组织逐渐将这　些制度付诸实践，并根据实践，进行了广泛的经验介　绍与交流。关于残疾人社区服务的经验介绍与交流　很多，在此不便一一列举，其中较有影响的主要有钟　鸣山介绍的《服务残疾人是社区工作的一部分——　苏州市沧浪区促进社区残疾人工作的基本经验》，　金延祥、仇正良、朱传锟、陈夏尧等介绍的《坚持不　懈地抓好残疾人的家庭康复——湖南省湘潭县残疾　人社区康复工作和做法》，陈三定介绍的湖北经验　《以社会化为导向，积极推进残疾人社区康复事　业》，钟红日和丛培勇介绍的《点燃希望之火——乳　山市农村残疾人社区康复工作纪实》，浙江省金华　市康复中心赵哗光、汪土松介绍的《农村残疾人社　区康复试点工作初探》，昆明市五华区人民政府副　区长孟光寿介绍的《认真做好残疾人工作，构建社　会主义和谐社会》等等。残疾人社区服务的经验介　绍与交流的一个共同特点就是各地根据其残疾人社　区服务的实际状况，采用纪实的手法加以描述，并配　以相应的分析和评论。这种残疾人社区服务的经验　介绍与交流具有强烈的社会示范性，其分析和评论　也具有一定的理论价值，然而，这种纪实性的经验介　绍只是对过程的一般描述，其分析和评论并不是真　正意义上的理论分析和学术研究。　随着残疾人社区服务经验介绍与交流的增多，　

一些较敏锐的政治学、社会学和行政学方面的学者　开始意识到了残疾人社区服务的重要意义。于是，　他们纷纷深人到社区进行调查，残疾人社区服务研　究也进入到了学者的个案实证研究阶段，并取得了　

一定的成果。代表个案研究主要有李宗华等的《关　于残疾人社区康复与社会支持状况的调查分析》、　龚晓洁等的《庆余里社区残疾人社区康复工作的调　查与分析》等。李宗华等人通过调研，认为残疾人　社区服务需要党和政府、社区服务组织、营利性组织　（如社区医院、企业）和志愿者的支持。龚晓洁等人　也认为残疾人社区服务的支持系统包括党政组织、　非政府组织、家庭、邻里、亲友和社会志愿者。学者　的个案研究，立足于残疾人社区服务的现状，并对其　进行学理上的梳理与分析，有着重大的现实意义和　理论价值。不过，这些个案研究与其他个案研究一　样存在着普适性的问题。　几乎是在进行个案研究的同时，一些学者也对　我国正在开展的残疾人社区服务作了一些宏观理论　研究。在社会学方面，唐忠心著的《中国城市社区　建设概论》和周沛著的《社区社会工作》关于残疾人　社区服务问题的探讨具有一定的代表性。这两部著　

・４７．　江汉大学学报　总第２８卷　作都是在介绍社区服务时，介绍或论述了残疾人社　区服务的起源、内容、途径、形式等方面的内容。在　政治学方面，最近的成果较多，其中具有一定代表性　的成果主要有：窦泽秀的《社区行政——社区发展　的公共行政学视点》、张玉枝的《转型中的社区发　展——政府与社会分析视角》、王振海主编的《社区　政治论——人们身边悄悄进行的社会变革》、王邦　佐等的《居委会与社区治理——城市居委会组织研　究》等著作中对残疾人社区服务的一些研究。这几　部著作一般都是以国家与社会的关系为视角，探讨　政府在残疾人社区服务中的责任，以及社区治理中　的善治问题。此外，最近还有相当一部分学者对残　疾人社区康复进行了宏观理论上的研究，例如郭伟　和的《残疾人社区康复状况与评价》、傅克礼的《“十　五”期间我国残疾人社区康复发展原则初探》等。　从现有宏观理论研究的成果来看，研究者主要对我　国残疾人社区服务的现状进行分析，重点探讨的是　残疾人社区服务的起源、内容、途径和形式。至于残　疾人社区服务的模式与发展前景，学人们则很少关　注。不过，其对残疾人社区服务现状的探讨，对本项　研究也还是颇具启发意义的。　对于残疾人社区服务的模式与发展前景，中国　香港地区以及外国的政府部门和学者做了较多的研　究。在残疾人社区服务的模式上，英国形成了社区　照顾模式。主要是由政府出资兴办的具有综合性功　能的社区活动中心开展残疾人、老年人和学龄前儿　童的社区服务，中心的工作人员为政府雇员。对残　疾人提供的服务有康复性训练、锻炼生活自理能力、　参加简单的手工劳动等。德国残疾人社区服务模式　是邻里之家。邻里之家是德国睦邻运动的直接产　物，体现了德国社区工作的基本特色。邻里之家是　自我经营、自我管理、自负盈亏的独立单位，但其活　动得到政府的一定资助与监督。邻里之家为残疾人　提供的服务主要有日常护理、家庭服务、推车、交谈　和朗读等。瑞典的残疾人社区服务模式是非机构化　护理。１９６１年瑞典政府通过了特殊服务法，要求将　在护理中心居住的智力残疾人转移到家庭。取代护　理中心的是法律规定的三种政府支持的住房形式：　一是政府给予补贴在普通居住区集体居住；二是服　务性居家方式；三是对私人住房加以改造，外加个人　化处理。此外，美国的家庭服务、中国香港地区的日　间活动中心等模式在全世界也有相当的影响。　尽管各国在残疾人社区服务模式的研究上有所　－４８・　不同，但关于残疾人社区服务的发展却有着高度的　一致性。国外学者一般认为残疾人社区服务的兴起　是在二战结束之后。战争导致了大量伤残军人，为　了解决伤残军人的问题，欧美一些国家开展了大规　模的残疾人社区服务，帮助残疾人进行生理康复和　心里矫正。２０世纪６Ｏ年代，西方又出现了一系列　与残疾人教育和服务相关的新思想或概念，如“正　常化”原则、“去机构化”运动、回归主流思潮等。在　这股思潮的推动下，当前国外的残疾人社区服务正　在向以家庭为中心的服务模式方向发展。例如，　Ｈｅｌｌｅｒ等认为，无论是传统的院舍服务还是社区环　境安置，残疾人士大多与父母分开居住，这是不利于　残疾人身心发展的。类似于家庭的居住环境对于残　疾人身心发展都有好处，家庭的参与被视为社区适　应与社会参与成功的标志。