对传统公共行政三大理论的认识

13122204 邓敏行政132 对传统公共行政三个理论的认识

公共行政的发展经历了一个漫长的历程，19世纪前的早期行政系统出现在

古埃及，主要是为了治理尼罗河流域每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔，早期的行政系统是“人格化”的，以私人关系为基础，效忠于某个亲戚、庇护人

或政党；此后，随着社会的发展，传统的公共行政模式应运而生，在19世纪的

中后期正式确立下来，传统的公共行政模式是“非人格化”的，以规则为基础，效忠于制度本身；传统的公共行政模式尽管是公共部门中持续时间最长也最为成

功的理论，但它现在正在被取代。虽然他并没有突然间消失，他的因素也仍然存在，但是，他的理论与实践现在已被认为是过时了，且不再适合迅速变化的社会

需要。但传统公共行政曾取得辉煌的成功，无论是作为一种理论还是一种实践，该模式都有其优越之处，现在，让我们走进传统公共行政模式的世界。

传统的公共行政模式最早可追溯到19世纪中期的英国。其理论基础主要来

源于美国的伍德罗•威尔逊和费雷德里克•泰勒的理论、德国的马克思•韦伯以及

英国1854年《诺斯科特-特里维廉报告》。在1854年，《诺斯科特-特里维廉报告》建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的之前考试制度”来选拔。该报告还建议：取消

恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招

募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，已分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。《诺思科特-特里维

廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。

一、韦伯的官僚制理论(Bureaucracy theory)

传统行政模式最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据绩效招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然

继续任职；等等。威尔逊提出的观点认为，政治官员应该负责制定政策，行政部

门则应当负责执行政策。韦伯和威尔逊的思想都来源于这样一种观念：行政应是

工具性、技术性的，应远离政治领域。此后，弗雷德里克▪泰勒的科学管理原理

也被应用于公共部门。

韦伯根据理性-法律性权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则：

1.固定和法定的管辖范围的原则；

2.公职等级制和权利等级化原则；

3.现代公职管理建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上；

4.公职管理通常以全面而熟练的训练为先决条件；

5.全职工作原则；

6.专门技术性学问原则。

韦伯与早期行政模式的重大反差与最主要的差别在于：

(1)运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政;

(2)组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要;官僚制体系必须在其自身运作以及如何满足顾客需要方面是非人格化的;

(3)职能专门化原则意味着提高生产力；权利等级制和规章制度有助于决策的确定性；制度的非人格化意味着相同的情况下，可以重复相同的决策；决策的制定不能独断专行。

官僚制理论存在两个特殊的问题：一是官僚制与民主之间的关系存在问题；二是正式的官僚制在也不能被认为是一种特别有效的组织形式官僚制理论鼓励行政人员规避风险而非主动承担，它造就了一批随波逐流者而非创新人士，浪费稀缺资源而非有效地利用。韦伯认为，官僚制模式的技术性优势高于其他任何可以想象的过程。这种对官僚制模式的技术性优势的信心如今已不再被人广为接受了。

二、威尔逊与政治控制理论( Politics/administration dichotomy)

在传统的公共行政模式中，将政治领导与官僚制组织联系在一起的规则是很清楚的，至少在理论上是如此。伍德罗•威尔逊——在就任美国总统前曾担任普林斯顿大学教授多年——认为，应将政治与行政严格分离；应将政策与严格执行政策的行政任务分离。

威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。政治领域（制定政策）与行政领域（执行领域）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

尽管政治与行政分离理论——二分法——是传统行政模式的主要组成部分，

但是长久以来，它被广泛地认为是一种神话，尤其是被认为对规避责任特别有用。在现实中，政治与行政实际上“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而混合在一起”。虽然那种认为可以将政治官员与行政官员分离开的假定是一种神话，但是，官僚制结构的构成似乎使这一神话变成了现实。

三、泰勒与科学管理理论(Principles of Scientific management)

科学管理的内容包括：1.决定工资标准的时间和动作研究；2.刺激性工资制度，它是对已存在的计件工资制的一种修正；3.改变职能组织。

由于泰勒的科学管理理论对公共部门和私营部门所信奉的理念有重大影响，他在公共行政领域一直占有重要的地位。尽管对他的某些观点——赤裸裸的人事激励理论和动作与时间研究——尚存有争议，但是，他的系统管理思想在公共部门中仍是非常重要的，并且这思想显然与官僚制理论相一致。正如斯蒂尔曼所言，“它们都可以彼此很好地结合在一起：如果政治被限制在他的适当范围内，如果运用科学的方法，如果经济和效率是社会目标，那么，一个强有力的、有效的行政制度就可以蓬勃发展起来”。

科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。

科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化是二者的共同特征。正如贝恩所言：威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。然而，尽管效率本身是一种价值，但它还有另外的优点。这种效率是非人格化的。通过政治与行政的分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。

四、传统模式存在的问题：

（1）政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；

（2）”最佳工作方式“的考量存在重重困难；

（3）官僚制理论再也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论，而且它是一种非民主化的趋势。

（4）右翼人士提出了他们的批评（此处称为“公共选择批评”），他们认为