事业单位企业化管理问题剖析

事业单位企业化管理问题剖析：混时代将终结 “混”时代终结？ ——事业单位企业化管理核心问题剖析 “事业单位不适合有梦想和激情的年轻人。„熬人‟，„混‟，是两年来的最大体会。„温水煮蛙‟过程中我也渐渐变了，没有以前的冲动和激情了，但心里对提前过上„养老式‟生活还是有抵触。”

人民论坛杂志读者热线所反映的以上问题绝非个案。近年来，一些进入事业单位的年轻人，工作一段时间后往往心生倦意，甚至主动逃离，在一些效益好、社会地位高的事业单位也出现了优秀员工放弃编制和行政待遇另谋出路的新现象。谈及原因，往往与难以忍受事业单位“混”日子的状况有相当的关系。

可以说，事业单位的“混”极具中国特色，表现在以下几个方面：首先，事业单位本身是具有中国特色的社会组织形式；其次，事业单位内部裙带关系现象较为严重，尤其在基层，内部子弟就业问题较为突出；再次，事业单位的绩效不考核，或者难以考核，使得干多干少一个样，干好干差一个样。

我国事业单位，依附于传统体制和党政系统，长期捧“铁饭碗”、吃“大锅饭”，存在的机构膨胀、人浮于事、效率低下、裙带关系等问题，比传统国企有过之而无不及。事业单位管理难题日益凸显，已不适应科学发展的要求，成为亟待解决的重大课题。

在全国各地事业单位改革实践当中，一个重要内容就是推行企业化管理，比如取消事业编制、实行全员聘任制、搞绩效工资等，让许多人感叹事业单位“不再好混了”。这些改革虽取得了不少成就，但事业单位存在的体制依赖症、机制不合理等许多问题并未从根本上得以解决，并且还催生了一些新的问题，比如编制内外同工不同酬现象、绩效考核变异成“领导涨工资、员工看绩效”等。本期特别策划主要围绕事业单位企业化管理中的聘用制、绩效工资制等核心问题进行了剖析，值得一读。

需要指出的是，事业单位治理的理论研究及实践总结远远跟不上当前该领域改革的步伐，事业单位这一中国特色的组织形式如何焕发活力，终结中国人的“混”日子情结，尚需理论界与实践界的共同努力。

近期，温家宝总理在深圳重提政治体制改革，引发社会各界广泛关注。“没有政治体制改革，现代化建设就不可能成功”。同样的道理，没有政治体制改革等外部大环境的改变，事业单位内部治理同样难有根本性的改善，期待事业单位改革成为政治体制改革的先导。

——人民论坛“特别策划”组 企业化管理动了谁的奶酪 汪玉凯 事业单位企业化管理，是个马蜂窝，捅开后，会损害很多群体的利益 事业单位过去长期存在大锅饭、铁饭碗，引进企业化的管理机制，肯定会伤害很多人的利益。可以说，这是一个马蜂窝，不捅，问题不好解决；捅开后，会损害很多群体的利益，动了很多群体的“奶酪”；同时，这也就使得事业单位的企业化管理会受到很多的阻力。

第一个，动了事业单位上级主管部门的“奶酪”。我国各级事业单位往往都有上级主管部门，省有省的事业单位、市有市的事业单位、县有县的事业单位，各级党政机关几乎都有事业单位。因此，事业单位的企业化管理，必须要解决上级主管部门对事业单位的管理机制。因为要推行企业化管理机制，就必须建立法人治理结构，由法人治理结构来决定单位的领导人，上级主管部门就不能像任命党政官员那样任命事业单位的一把手，就要给事业单位一把手实权，这样就损害了上级主管部门对事业单位领导人的人事任命权、选拔权。

多年来，当我们的某些改革一旦涉及了官员自身的权益，而这些人又掌握着决定政策制订和政策走向的巨大权力时，问题就会变得异常艰难。这也就使得涉及普通民众的教育、医疗涨价以及管理收费等事项时，有些政府部门往往会决策果断、快速；而那些涉及官员自身特权、行政性审批、部门利益的改革往往会非常艰难。因此，事业单位企业化管理体制的推行，也必须要各上级主管部门下定决心，敢于动自己的“奶酪”，这样才能推动改革的进行。

第二个，动了事业单位内部领导人的奶酪。在现有事业单位的管理体制之下，不管是部级事业单位、司局级事业单位，还是处级事业单位，副处级及其以上的领导人都可以和党政机关随时调动。有的领导人可能今天还在事业单位工作，明天可能就要到政府当公务人员。这就使得事业单位的领导人与党政机关有着千丝万缕的联系。

但是，事业单位要推行企业化管理机制，就必然要实行真正意义上的全员聘任制和绩效工资制，而这两项制度的实施必须要以事业单位法人治理结构的建立为前提。法人治理结构就是领导、职员全部是按一个标准走。这就需要割断党政机关与事业单位之间的人事任命关系，就需要事业单位根据内部发展需要，选拔有能力、有眼光的人担任领导人，这也就势必会损害内部领导人到党政机关担任公务人员的利益。

第三个，动了事业单位“捧铁饭碗”员工的奶酪。事业单位的员工过去都是“铁饭碗”，但推行企业化管理之后，就意味着事业单位内部要进行科学管理，就意味着要推行聘任制，实行绩效工资等现代管理制度，这对于捧着“铁饭碗”的员工来说，肯定会影响其原有利益的，遭到捧惯“铁饭碗”的员工的反对。正因为这部分人的强大阻力，使得当前事业单位的聘用制大多流于形式，整体上没有推进。我认为，目前事业单位的聘任制，仍然不是真正意义上的聘任制，这种意义的聘任和企业现在的合同制，还是有很大差异的。很多国有企业实行合同制管理之后，基本上把“铁饭碗”都打破了。但是目前，绝大多数的事业单位，是“铁饭碗”和“泥饭碗”等几种“饭碗”并存，也就是说，在事业单位内部，既有原有体制下的“铁饭碗”员工，又有市场化聘用的员工。 第四个，动了事业单位员工的“奶酪”。事业单位的员工，过去都享受着与党政机关公务员一样的社会保障待遇，其养老保障与公务员“平起平坐”。但是现在推行企业化管理机制，就要把事业单位的养老推向市场，走向企业养老，这无疑会使得员工的这部分福利受损。人力资源与社会保障部已经选择了上海、广东、山西、重庆等地区进行事业单位养老保障改革的试点，但是受到了事业单位的强烈抵制和强烈反弹。我认为在这个问题上，应逐步地推进，不能一切推倒重来。比如可以采取“新人新办法、旧人老办法”的方式，也就是新人按照新的管理体制，采用市场化的管理体制；旧人就仍然沿用过去的管理体制，也就是仍然沿用过去的养老模式。这样，就可以减少事业单位老员工、离退休员工的利益损失，从而使企业化管理机制能够顺利地推进下去。

事业单位内部的企业化管理，需要外部的体制支撑 事业单位的任何一项改革，都同时取决于其他改革的进展情况。事业单位的内部企业化管理，就会受到外部行政体制的限制。如果没有外部的、体制的推进，企业化管理很难推进。只有在外部体制支撑的基础上，比如权威部门的改革设计等，企业化管理成功的概率才能比较高。反之，如果仅着眼于内部，不顾全局、不顾整体，那么内部管理机制设计得再好，也很难成功。

但是，过去20多年来，我国事业单位的改革，零敲碎打，各自为政。如财政部门制定有关事业单位的国有资产管理的改革方案；人力资源与社会保障部门制定事业单位的收入分配制度改革和养老制度改革方案；卫生部门制定事业单位的医疗制度改革；编制部门、发改委部门负责事业单位的体制机制改革方案的制定等。这种部门之间的“单打独斗”，与各部门的自身利益密切相关。实践证明按照部门职责划分的改革推进策略，在缺乏总体改革方案的情况下，很难真正深入，甚至会引起某些混乱。因此，事业单位改革要真正成功，包括引入企业化的管理机制，都需要最高层有一个统一的设计、规划，国务院应该设立一个高层次的事业单位改革领导小组，专门负责事业单位的总体方案制定，并审查部门的改革方案，使各部门与整体改革方案协调、配套，使事业单位的改革得以统一推进。

其中，当务之急是要建立跨部门的设计事业单位改革整体方案的组织，既有官方的官员，也要大量吸收专家学者的建议，还要利用网络，在网上征求老百姓的意见。智慧在民间，在老百姓，在社会。我认为应该发挥多种渠道，集思广益，形成一个相对比较有共识的事业单位改革方案，然后把它加以法制化。在这个基础上推进事业单位改革，包括事业单位国有资产、人事制度、法人治理结构、养老制度等等。(作者为中国行政体制改革研究会秘书长、国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授。人民论坛记者马静 采访整理)

知识贴士 几个观点辨析 第一个辨析，公益性事业单位包括纯公益性事业单位和准公益性事业单位。比如承担九年义务教育的小学、初中，这类事业单位完全是国家主导的，国家要承担责任，就是纯公益的事业单位。但是，九年义务教育以上的高中、大学、硕士、博士教育，国家就不承担全部责任了，个人可能还要拿一部分学费，但这并不影响教育作为公共产品的属性。这类单位就是准公益事业单位。一般来说，纯公益性事业单位是不能够介入市场机制的，更不能推向市场化，必须要政府主导，甚至是政府出钱维持其纯公益性事业单位的性质。对于准公益事业单位，可以适度引入市场机制。

第二个辨析，就是在事业单位引入企业化管理体制，不等于把事业单位推向市场。如果这个概念不辨析，可能会给很多人造成误解，很多人可能会误以为在事业单位推行企业化的管理方式，就是要把事业单位推向市场。实际上，在事业单位内部推行企业化管理方式与事业单位市场化完全是两个不同的概念。准公益性事业单位不能简单地推向市场，但是不等于不能够推行企业化的管理方式。

第三个辨析，在事业单位内部，不论是纯公益事业单位、还是准公益的事业单位，适度地引入企业化的管理机制、管理手段，还是完全可以的。因为事业单位不是党政行政机关，它的存在就是为社会提供公共服务，它是政府为社会提供公共服务最主要的承载者。因此事业单位的第一个使命就是要实现公共利益最大化，要把公共利益放在第一位，而不能把事业单位、部门利益放在第一位。

“体制依赖症”顽疾待解 刘尔铎 《 人民论坛 》(2010年第28期) 事业单位的组织与管理模式具有典型的政府垄断特征，各类事业机构大都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费大都来自于政府拨款或公共基金。在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。基于这些体制上的缘由，事业单位也产生了传统国有企业存在的机构臃肿、效率低下等问题，已经难以适应当前我国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。

体制依赖症对企业化管理的阻碍 中国事业单位形成和演进至现状的原因非常复杂，但总体上说有两个方面的因素起了主要作用。一是政府基于提高效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多的一个主要原因。二是一些事业单位基于解决经费短缺问题和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这直接导致中国事业单位形成了政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的现象。 正是这一点，形成了事业单位的体制性依赖和对企业化管理阻碍。