(精)心得体会：地方立法权规定中“等”字的法律规范解读(最新)

（精）心得体会：地方立法权规定中“等”字的法律规范解读（最新） “在法律中，有时一句话或一个字就能影响到人的生命财产、企业的活动、机关的职责，法律用语发生错误，会影响到法律的权威性，并导致破坏法制。”因此，解读2015年修改的《立法法》法条中“等”字，也就具有重要价值。

一、法条中“等”字的解释学意义与方法论基础 《现代汉语词典》中，“等”字用作助词时有如下释义：（1）用在人称代词或指人的名词后面，表示复数，例如我等、彼等；（2）表示列举未尽（可以叠用），如北京、天津等地，纸张文具等等，此即“等外等”；（3）表示列举后煞尾，例如长江、黄河、黑龙江、珠江等四大河流，此即“等内等”。可见，用在列举之后的“等”有两种不同的含义。

2015年开始施行的新《立法法》出现了较之以往更多的“等”字。虽然这一变化简化了立法语言，但“等”字截然不同的两种含义也带来了理解上的难题。地方立法权规定中的“等”字究竟如何理解，是表示列举未尽，还是用作列举后煞尾，抑或两者兼而有之？明确界定其法律含义，即是其意义所在：一是有助于正确理解立法含义，并明确地方立法权的立法权限；二是有助于明确自由裁量权的范围，并正确地执法和司法；三是有助于解决现实中存在的理解混乱，并提升对立法的精准把握。 要正确理解法律中的“等”字，就应当遵循法律解释学的一般规则，运用合适的解释方法。“文字之意义，为法律之精神”。因此，法律解释必须从文字开始，文义解释是法律解释的开始，同时也是法律解释的终点。文义解释，“是按照行政法条文用语等文义及通常使用方式和结合语法规则来阐述行政法规范的意义内容的一种解释方法”。如果通过文义解释能够得出唯一定论，就无需使用其他解释方法。如果通过文义解释仍有争议，需要运用其他解释方法，例如体系解释、历史解释、目的解释等。本文中，笔者将运用多种解释方法分析“等”字的法律含义。

二、法条中“等”字的类型化分析 笔者首先对新旧《立法法》《刑法》《刑事诉讼法》中全部的“等”字进行类型化分析，以对比研究“等”字在法律上的基本含义。

2000年开始施行的《立法法》（以下简称“旧《立法法》”）有94条，共有6个“等”字，涉及6个条文。除第四十七条和第八十二条的“等”字用于构词出现，其他“等”字均用在列举之后。

2014年8月31日至9月30日，《立法法修正案（草案）》（以下简称“《草案一稿》”）公开向社会征求意见。2014年12月29日至2015年1月18日，《立法法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称“《草案二稿》”）接受意见。新《立法法》有105条，共有16个“等”字，涉及14个条文，除第五十条和第九十一条的“等”字用于构词出现，其他“等”字均用在列举之后。用在列举之后的“等”有两种类型，即“等内等”型和“等外等”型。

（一）“等内等”型 研究发现，新《立法法》第八条、第五十二条中的“等”是“等内等”。 新《立法法》第八条是关于全国人大及其常委会专属立法权的规定，其中第六项规定只能制定法律的制度包括“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。我国自上世纪90年代便有税收法定的呼声，旧《立法法》虽然已经确认税收基本制度只能制定法律，形式上确立了税收法定原则，实际上却一直没有发挥理想的功效，其主要原因就在于没有定义什么是税收基本制度。《草案二稿》中建议：“第八条增加一项，作为第九项：（九）税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”。在讨论中争议最大的是“税率”的取舍，有学者认为，要制定法律的是“税收的开征、停征及纳税人、征税对象、税率”。还有学者认为，立法无需详细到诸如税率这样的细节，因为税率存在不断变动的可能，而人大常委会的会议每两个月才举行一次，不仅对立法技术要求很高，立法后的操作难度也很大。《草案二稿》征求意见后不到两个月后，全国人大常委会副委员长李建国作《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》时却表述为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。全国人大法工委也曾解释称：《草案二稿》规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等，在专家的论证后，这一表述被认为不太科学，实际上税种已经包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。也就是说，“税率”在草案的讨论中被移除。最终，新《立法法》修改了2000年《立法法》只有“税收”二字的规定，删去《草案二稿》建议中的“纳税人”“征税对象”“计税依据”的说法，保留了“税率”法定的规定，形成了新《立法法》的第八条第六项。在法律的审议中，税收的要素几经删改，目前已经列举的制度必须通过制定法律确立。所以，新《立法法》第八条的列举应当被认为是穷尽式的。 新《立法法》第五十二条是关于全国人大常委会立法规划、年度立法计划的编制、公布和督促落实的规定，两稿草案新增本条规定。实践中，全国人大常委会和多数省、自治区、直辖市和设区的市人大常委会会制定年度立法计划，有的地方则制定年度立法规划，立法工作的统筹安排并无其他表现形式。可见，此处的“等”应是“等内等”

将“等”字规定为“等内等”，在其他法律中也有体现。例如，2015年11月1日开始施行的《刑法》有452条，共有71个“等”字，除第四条和第五十五条的“等”字用于构词出现，其他“等”字用在列举之后，涉及52个条文。其中，第三百零九条关于扰乱法庭秩序罪的规定中，立法机关将扰乱法庭秩序的严格限定为已列举的情形，司法适用时不能再任意扩大。

（二）“等外等”型 研究发现，新《立法法》除第八条、第五十二条以外的其他“等”均为“等外等”（见表2中的黑体字“等”）。

新《立法法》第九条是关于全国人大及其常委会对专属立法权范围内的事项授权国务院制定行政法规的规定，与旧《立法法》第九条的规定一致，均将“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”严格规定为只能制定法律。本条中的“等”字理解为“等外等”有两个方面的原因：第一，第八条明确规定了一些制度“只能”制定法律，第九条又允许在一定条件下授权立法。这两条看似矛盾，其实立法者是在强调第八条所列的十一项内容的重要性，但其中的部分内容因制定法律的条件尚不成熟，需要由国务院先制定行政法规，日后待条件成熟再上升为法律，最终还是能够实现“只 能制定法律”的目的。第九条列举的列举就是为了明确不能授权的事项，而立法目的是先赋予部分事项制定行政法规的合法性，如果将本条中的“等”理解为“等内等”，那么上文争议很大的“税率”就无需规定为“只能制定法律”，专家学者通过多方努力做此建议就是为了避免出现政府绕开人大、随意调控税率的局面。第二，2015年的《〈中华人民共和国立法法〉释义》（以下简称“2015年《释义》”）中列明“司法制度包括两个方面的内容，一是有关司法机关的产生、组织和职权方面的制度……二是有关诉讼的制度”，并随后列明了11项诉讼制度。本条中的“等”涵盖了尚未列举穷尽的诉讼制度。

新《立法法》第十条是关于授权规则的规定。理解本条中的“等”字不仅运用文义解释，还应运用体系解释的方法。旧《立法法》只规定“明确授权的目的、范围”，过于笼统且缺乏时间规定。两稿草案提出了相同的修改建议，即将第十条改为两条，对授权决定的修改相同，对被授权机关的义务表述稍有不同。新《立法法》涉及授权立法的有十个条文，涉及授权非立法的有两条。结合新《立法法》第十一条的内容和《立法法》草案的两次说明的变化可以看出，立法的趋势是随着法律的完善，授权立法的范围会逐渐缩小。新《立法法》第十条增加了授权立法需明确“范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”，正是缩小范围的集中体现。但在现阶段，应逐渐缩小和无法逐渐缩小的授权立法范围，还处于探索阶段。

新《立法法》第十三条是关于暂时调整或者暂时停止法律部分适用的规定。旧《立法法》没有此项规定，《草案二稿》提出新增本条的建议。据统计，自广东省、上海自贸区在行政审批制度方面“先行先试”改革试点之后，第十二届全 国人大常委会已作出10多个授权决定。本条规定正是为了适应改革的需要，实现在法治下推进改革、在改革中完善法治，做到“使重大改革于法有据，确保在法治轨道上推进改革”。有学者通过“排除+列举”的方法明确了宪法保留事项以及常委会无立法权限的事项应当被新《立法法》第十三条排除。还有学者通过列举的方式归纳了已经作出的改革试点决定，内容涵盖行政审批、速裁程序试点、设立知识产权法院、开展人民陪审员制度改革试点、开展公益诉讼试点等多个方面。显而易见，上述事项不限于已列举的行政管理。

新《立法法》第三十六条是听取对法律案意见的形式的规定，其中包含两个“等”字。本条由旧《立法法》第三十四条和第三十六条修改而来，两稿草案均建议将这两条合并为一个条文。第一个“等”字出现在听取意见形式的规定中，这一款未有改变，均为“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。第二个“等”字出现在听取意见的对象的规定中，这是采纳了两稿草案的修改建议后的新增条款，新《立法法》第三十六条第二款规定：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告”。实践中，听取意见还有其他几种方式：一是借助书面信件的方式，一是开发网上公开征求意见平台。例如，修改《立法法》征求意见时，公众可以将意见寄送全国人大常委会法工委，也可以直接登录中国人大网使用法律草案征求意见系统提出意见参与修法过程。再如，国务院法制办公室开启了法规规章草案意见征集系统，公众可以通过这一网络平台提交自己的意见和建议。还有一种听取意见的方式是实地调研。2001年国务院通过的《行政法规制定程序条例》有“国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关