乡村振兴下的村庄规划“留白”

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党的十九大提出实施乡村振兴战略，这一重大决策部署，是为了统筹全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家。产业升级和振兴是乡村振兴的持久动力，推进乡村产业振兴，需要立足国情，根据地方特色因地制宜。为合理保障农村新产业新业态发展用地，在法定的村庄规划中需要“留白”机制。

1 乡村振兴下的村庄规划

1.1 全力服务乡村振兴。规划定位上，实施乡村振兴战略的基础是村庄规划；规划内容上，村庄规划全面对接乡村振兴战略相关任务，推动乡村振兴战略落实落地。

1.2 突出强化用途管制。根据国务院有关意见，在城镇开发边界外，村庄规划是乡村地区的详细规划。村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制的依据。核发乡村建设规划许可的依据就是法定的村庄规划。

2 国土空间规划体系下的村庄规划

2.1 国土空间规划体系“三区三线”。以确保主体功能区战略精准落地为基础，划定“三线”——城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，以形成合理空间布局的“三区”——城镇空间、农业空间、生态空间，构建了国土空间精准管控的基本框架。

2.2 对村庄规划作用。“三区三线”的划定在空间上对乡村规划起到了指导与限制作用，尤其是永久基本农田红线和农业空间的划定，在后续乡村功能单元规划和村庄规划中应严格遵循。

3 村庄规划“留白”的必要性

这里的“留白”将其定义为一类暂不明确或规定用途的空间，也可以定义为一种用地弹性管理的模式，即为应对未来发展的不确定性，在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留规划建设用地（不得占用永久基本农田和生态保护红线）。

3.1 乡村产业振兴的需要。乡村振兴战略下，乡村宜因地制宜发展多样性特色农业，“一村一品”，构建以农产品生产加工为主导，融合旅游休闲的一、二、三产业融合发展模式。乡村产业发展定位上需与周边对比分析，以及与同类村庄差异化比较。如，农业生态资源丰富的乡村，可利用生态优势发展乡村休闲旅游、乡村养老养生以及休闲民宿等产业；农产品原材料丰富的乡村，可大力发展农产品加工业，把农业附加值留在农村；交通条件好的乡村，可大力发展农村电商。特别是要鼓励和支持发展“一村一业、一村一品”，推动不同乡村立足不同优势资源，形成不同的产业和专业特色。

3.2 规划弹性管理机制的需要。规划对于土地相对刚性的管控与复杂多变的市场需求尚存在一定的矛盾。规划编制及管理中，针对不可预期项目，做好留白空间应对准备，提高空间的包容性；针对人口变化，统筹安排规划建设时序，调控土地使用供需关系并预留不超过5%的建设用地机动指标。以此来解决目前终极式的村庄规划蓝图，不能适应乡村振兴战略下村庄发展过程中遇到的各种不确定性问题。

3.3 统筹各类型规划矛盾的需要。乡镇土地利用规划与乡镇总体规划是村庄规划编制的主要依据。为统筹安排村庄建设的村庄布点规划，为统筹安排各类基础设施建设编制的县域乡村建设规划等，由于编制时间及是否法定规划的差别，导致村庄规划用地布局确定的依据难。

4 村庄规划“留白”实现路径及用途

4.1 国土空间规划体系下村庄规划编制。在县域层面，将村庄布局规划作为重点内容，指导村庄建设规划；在县、乡镇层面，以明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求为核心内容。在村庄规划编制中结合国土空间规划研究方法，逐村分析人口变化、区位条件、发展趋势，明确分类，实现村域层面“多规合一”。尊重地方特色，根据地方实际情况进行村庄分类规划，并严格按照村庄分类制定相应的规划特色，指导村庄规划工作。

4.2 村庄规划“留白”地用途。考虑到用地的不确定性和建设时序，村庄规划中“留白”的建设用地可用于村民居住、农村公共公益设施建设、乡村旅游用地以及农产品加工等用途。

4.3 村庄规划“留白”管理设想。如何管理“留白”地助力乡村更好发展，仍需在工作中细化。设想如下：一是建立留白空间的启动机制，针对以上用途用地需求可以启动留白地。首先尊重村民集体决策，然后开展用地需求和选址评估，其次根据法定程序征询专家意见并经规划委员会审议，最后进行规划审批及报备。二是建立留白空间动态调整机制。随着环境、政策的变化对村庄规划留白地经申请、评估和政府审核确认后予以调整，由相关部门依法合规对调整地块进行规划编制、审批和实施管理。

5 结语

乡村产业振兴下，各地乡村因地制宜，构建以农产品生产加工为主导，融合旅游休闲的一、二、三产业融合发展模式。国土空间规划体系下，探索村庄规划“留白”机制以适应乡村的发展，留白地用途可用做村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等使用。在规划管理中做好留白地启用和调整机制。

参考文献：

[1]中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》2019.1.

[2]自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》2019.5.

[3]沈果毅，方澜，陶英胜，胡晓雨.上海市城市总体规划中的弹性适应探讨[J].上海城市规划，2017（04）：46-51.

[4]于建嵘.乡村产业振兴要因地制宜[J].人民论坛，2018（06）.

[5]陈珲，马亮.以乡村振兴为导向的村庄规划研究——以安远县上寨村村庄规划为例[J].建筑设计管理，2018（08）：79-82.

乡村振兴下的村庄规划“留白”

郭丹丹

（滁州市南谯区住房城乡建设交通局，安徽 滁州 ２３９０００）

摘 要：做好法定的村庄规划，推动乡村振兴战略落实落地，产业振兴是乡村振兴的持久动力，因地制宜乡村产业振兴方式决定了村庄规划要弹性适应即“留白”。

关键词：乡村产业振兴；村庄规划“留白”

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