我国农村公共服务体系的建立及完善

农业经济2010/8我国农村公共服务体系的建立及完善*

◎周素萍１，２赵京华２张亦明２杨斌２

摘要：本文对构成我国农村公共服务体系的农村基础设施、农村公共教育、农村公共医疗卫生、农村公共文化、农村社会保障和农村环境治理六个子体系分别提出了不同的策略建议，力图使我国当前的农村公共服务体系更加完善。关键词：公共服务体系农村基础设施农村公共教育农村公共医疗卫生农村公共文化农村社会保障农村环境治理

农村公共服务是指根据国家经济社会发展阶段和总体水平，在充分考虑各种约束条件的情况下，建立在一定社会共识基础上，为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务。农村公共服务体系，从政府公共管理实践来说，是指各级政府对农村公共产品进行界定、确定供给标准和供给方式以及选择供给者的管理行为。本文认为，农村公共服务体系应由农村基础设施体系、农村公共教育体系、农村公共医疗卫生体系、农村公共文化体系、农村社会保障体系和农村环境治理体系六个子体系构成。一、农村基础设施农村基础设施是指为农村社会生产和农民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证农村地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是农村地区赖以生存和发展的一般物质条件。1.科学做好农村基础设施建设相关规划。农村基础设施建设，规划要先行。一是高度重视，统筹城乡发展，做好我国农村基础设施建设的总体规划。二是突出重点，认真做好各涉农部门基础设施建设专项规划的编制与实施。三是因地制宜，切实做好村镇的发展规划。2.切实落实农村基础设施建设与管护责任。切实加大宣传力度，增强干部群众建设与管护的主动性和积极性，营造全社会重视、关心、支持农村基础设施建设的良好氛围。积极探索建立农村基础设施管护的长效机制，明确市、乡镇（街道）、村在基础设施建设与管理的事权，建立事权与责任相统一，责权利相结合的分级负责制。3.多渠道筹集资金。加大财政投入，多渠道筹集资金，逐步形成农村基础设施建设长期稳定的资金来源，不断改善农村基础设施现状。既可以运用财政贴息、税收优惠、民办公助等激励手段；也可以采取“谁投资、谁经营、谁受益”的市场机制原则；还可以实行给予公共设施冠名权办法，以吸引、吸收社会资本参与农村基础设施建设和发展农村社会事业。4.充分发挥农民在农村基础设施建设中的主体作用。我国的农村基础设施建设主要依靠政府投入，所以，政府要在政策上积极做好引导。一是各乡镇在制订村镇发展规划时，要围绕农民需求进行谋划，充分征求和吸纳农民群众的意见。二是要坚持群众自主原则，尊重农民群众意愿，充分调动农民的积极性和创造性。二、农村公共教育农村公共教育服务供给是指政府或公益组织为新农村提供的面向全体公民的各类免费教育或培训，它受社会经济发展水平的制约。农村公共教育的目标是：实现教育公平、促进社会主义新农村建设、推进我国新型工业化、促进农村剩余劳动力的转移。因此，我国应该从以下几方面来构建农村公共教育体系：1.加快形成农村公共教育服务供给的投入机制和投入力度。要强化政府对义务教育经费投入的主渠道作用，确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位，优化投入结构，重点投入基础教育，确保基础教育经费的增长，建立稳定有效的农村义务教育经费投入的保障机制。2.积极推动农村公共教育服务供给主体多元化。虽然政府是农村公共教育服务的供给主体，但随着社会经济的发展、公众生活水平的提高以及市场经济环境的改善，越来越多的社会团体、公益组织、慈善机构和个人参与到了农村教育的发展中来。3.加强农村公共教育资金管理。为了提高有限教育资金的使用效益，必须将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理。将原来各种教育集资、教育维持费、杂费合并，按合理标准，实行“一费制”，并列入预算安排，

※基金项目：天津市哲学社会科学课题（ＴＪＧＬ０９－００６）－新农村建设中天津农村公共服务体系构建研究。

【农村发展】29--农业经济2010/8

统一编制、统一管理。4.扎实开展农村公共职业教育和成人教育。农村公共职业教育和成人教育的目标是，要继续强化农村“三教”统筹，促进“农科教”结合。实施农村实用人才培训工程，大范围培养农村实用型人才和技能型人才，大面积普及农业先进实用技术，大力提高农民思想道德和科学文化素质。三、农村公共医疗卫生农村公共医疗卫生产品主要指农村地区的疾病预防、基本医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导六位一体的服务。1.建立预防为主的农村公共卫生体系。改革乡镇卫生院的管理体制和运行机制。在区、县疾病预防控制中心和卫生监督所的指导下，以乡镇卫生院为主体，以村卫生室为基础，健全区、县乡村相结合的涵盖疫情监测体系、报告制度、卫生监督、健康教育和经常性项目在内的协调运转的工作机制。改革投入体制和人事分配制度，积极探索公共卫生服务市场化运作模式，确保农村公共卫生事业可持续发展。2.积极培养和留住农村卫生人才。农村卫生事业的发展，关键还是人才。农村卫生服务人员的培养要以农村卫生服务改革目标和居民卫生服务需求为指导原则。建议做好三个方面的工作：一是强化继续教育制度。二是定向培养适用人才。三是鼓励城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。培养人才固然重要，更重要的是留住人才。因此，政府应以人事制度和投入体制的改革为突破口，以开展技术扶贫、技术教育等为手段，吸引和留住农村卫生人才。3.加强农村的健康教育。将生态与经济、社会和家庭的协调发展，作为农村创建的重点，开展健康教育，普及疾病预防和卫生保健知识，引导农民治理脏乱差，破除陋习，倡导科学文明的生活方式，提高广大农民的健康意识。4.加大对合作医疗的支持力度。政府应加大支持和推进力度，积极探索和完善新型农村合作医疗基金的管理模式和运作机制，减少管理成本，确保医疗保险金的使用效率和公平性。政府应加大对医疗卫生事业的投入，使所有社会成员都能获得大致公平的医疗服务。扩大城镇医保覆盖面，增加报销比例，加强对弱势群体的医疗救助和社区服务网络的有效利用；加快推广新型农村合作医疗制度，为广大农民提供医疗保障。5.构建农村三级医疗保健网。政府应加大力度构建和完善农村三级医疗保健网。所谓农村三级医疗保健网，是指区、县级卫生机构、乡镇卫生院和村卫生室一体化经营的医疗保健网络结构组织。其中，区、县级卫生机构为的龙头，乡镇卫生院为中间枢纽。构建农村三级医疗保健网，可以在药品采购、技术指导、人员培训、组织管理等方面取得明显的效果，也会使农村初级卫生保健工作、三级预防工作、双向转诊工作层层落实，节约公共卫生支出成本。四、农村公共文化农村公共文化事业作为向农民提供教育、知识、审美熏陶和休闲娱乐的重要载体，对解决“三农”问题、促进社会主义新农村建设具有不可估量的社会功能作用。1.制定农村公共文化服务政策。目前，我国的公共文化服务政策措施已经非常完备，重点是使政策落到实处，增强政策的执行力。一是以行政手段为主要手段。农村公共服务文化体系是以公益性为出发点的，政府是推动农村公共文化服务体系发展的主导力量。二是要配合以经济手段。通过分析发现，农村公共文化服务体系建设很大的问题出在“资源”上，保证资源充分供给的关键在于经济支撑，所以经济手段是保证整个文化政策执行力度的重要方法。三是还应该适当采用思想诱导手段。文化是一种意识形态，而农村公共文化服务体系发展过程中，也缺少一种具有凝聚力的文化氛围，思想诱导手段对于文化氛围的形成有很好的推动作用。2.加强农村文化基础设施建设。农村文化基础设施是发展农村公共文化服务体系的平台是发展农村公共文化事业的根本。农村文化基础设施建设主要包括图书馆、文化站、文化室、广播电视台、学校等的建设。基础设施建设又不仅仅是图书馆、文化站等的硬件设施建设，同时也包括软件设施建设。3.优化农村文化服务基层工作人员的文化结构。各乡镇可将文化、农技、司法、广电、学校等社会资源进行整合，形成功能于一体的综合性文化机构，配备文化人员，优化队伍结构，提高队伍素质。一是加强培训。培训是提升现有农村文化人才素质与水平的有效手段。二是加快制度建设。制度建设是加强农村公共文化服务队伍建设的有效保障。首先，要完善人才招聘制度，进一步加强人才引进，让高素质高水平的人才投身农村公共文化体系建设。其次，要强化竞争和业务考核机制，充分调动文化工作者的积极性和创造性。五、农村社会保障完善的农村社会保障项目体系应包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四部分。其中，社会救助以保障最低生活水平为目的，社会保险以保障基本生活水平为目标，社会福利属于更高层次的社会保障，社会优抚是针对特殊对象的政策性社会保障，社会保险在现代社会保障体系中则居于核心层次。1.建立养老保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度。一是建立灵活多样的养老保险制度。农村养老保障建立的目标是：基本建立起与农村经济发展水平相适应，资金来源多渠道、保障方式和保障水平多层次，权利与义务相对应，以社区为依托，由点到面，逐步发展，最终形成适应农村不同类型经济地区各类劳动者的一体化的养老保险制度。二是进一步完善新型农村合作医疗制度。突出大病统筹为主，重点解决农民“因病致贫，因病返贫”的问题；政府给予资助，发挥资金利益导向作用，激发农民参与的积极性；将过去以乡村为统筹单位改为以区、县为统筹单位，增加抗风险和监管能力。三是建立并切实落实农村最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会

【农村发展】30--农业经济2010/8

救助制度，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。2.加强各级政府的领导和支持。各级政府及有关部门应从农村社会经济稳定与发展的全局出发，切实增强农村社会保障体系建设的紧迫感和责任感，把农村社会保障工作列入重要的议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，认真研究加快农村社会保障体系的政策措施，下大力气抓好这项工作。3.多渠道筹集农村社会保障基金。扩大筹资渠道，实现农村社会保障基金来源多元化。在资金筹集上建立多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方，但要明确三方的合理投资分配比例。4.提高社会化管理程度。社会化管理是农村社会保障自身的客观要求，要将目前各部门、各单位分散管理，逐步转变为统一的社会化管理；将目前机关、企事业单位承担的事务性工作逐步转化为社会服务。六、农村环境治理农村环境治理主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设、自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题。1.制定农村环境经济政策合理配置资金。农村环境产品的资金来源大致可以从以下渠道获得：政府的财政资金；农村社区的集体资金；私人、企业和银行的资金。依据法律、行政授权，实现和聚敛环境保护资金，使资金重新分配及资金的合理使用。2.建立农村综合执法体系。农村综合执法体系是以法制为核心通过规划、科技、行政、宣传、教育、行政、经济、协调等手段进行的综合管理。建立农村环境管理的综合执法体系重点是以法制为核心，通过法律、经济、科技、行政等手段，进一步加强环境执法功能。通过细分管理权，实施农村环境考核制度。建立农村环境管理的综合执法体系重点是以法制为核心，通过法律、经济、科技、行政等手段，进一步加强环境执法功能。通过细分管理权，实施农村环境考核制度。3.培育市场机制。首先要培育市场需求。一是加强对农民的环保宣传教育，培养农民的环保意识，挖掘农民对农村环境治理的内在需求。二是积极培育农村民间环境保护组织，充分发挥社会中介组织的作用，促进环境控制与监督。其次是赋予农村社会公众享有的环境权益。具体而言，主要有以下权利：一是知情权，即开辟多种渠道，公布环境信息，使公众了解真实情况；二是监督权，要通过法律规定，赋予公众对损害环境行为的监督权利；三是索赔权，这是环境权益的核心部分。不单是污染受害者，而且是与污染源无关的人，都可以根据法律规定向污染者索取赔偿，这是公众进行环境监督的基本动力；四是议事权，这是指公众有权参与经济和环境决策的某些过程。4.环境治理产品的有效供给方式。农村环境治理作为介于公共产品和私人产品的混合产品，其提供采用公共和私人相结合的方式，能提高供给的效率。政府可以提供作为公共产品的环境保护，但政府不一定非要从事公共生产。对于良好环境的生产，政府可以通过与私人企业的契约安排，或与其他公共机构的契约安排，从而为农村居民提供环境保护，而不必亲自介入生产事务。对环境保护而言，提供者主要是政府，而生产者可以是多种多样的，包括政府本身、企业法人、公民团体与个人等。具体方式可以是：政府或农村社区的直接供给方式；政府委托私人的供给方式；政府补贴私人或企业的供给方式。5.建立健全农村环境建设的评价体系。要大力推行农村环境建设的标准化，评价科学化，对农村户用供水系统、卫生厕所、沼气池、畜禽栏舍、生活污水和固体废弃物处理等制定统一完善的技术标准。同时健全评价机制，组成由政府、专门机构参加的考评领导小组，定期对各地农村环境建设情况进行检查和评估，作为政绩考评的一个重要参数。总之，建立农村公共服务体系是一项任重而道远的系统工作，只有全社会共同努力，才能够早日实现“加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”的目标。