学前教育市场化需纠正

２５《中国改革》ＣＨＩＮＡ　ＲＥＦＯＲＭ

２００８年第６期

ＣＨＩＮＡＲＥＦＯＲＭCOVER STORY２００８

学前教育改革制造了新问题《中国改革》：近期，昆明市委、市政府联合下发《关于加快民办教育发展的实施意见》，就非义务教育阶段的教育发展做出如下规定：⒈到２０１０年昆明市民办学前教育在园（班）人数所占比重达到９０％以上。⒉推进股份制合作形式办学；非义务教育公办学校可以试行“国有民办”；非义务教育阶段公办学校可以举办或者参与举办民办学校；非义务教育阶段公办学校可以整体转制为民办学校；实施集团化和规模化办学；完善公办学校改制审批和国有资产评估转让制度。⒊对新建、改扩建的民办学校土地使用实施优惠政策；广泛吸纳社会资金新建、扩建民办学校，并对引进市外资金投资办学的人给予奖励；建立对民办学校奖励机制；鼓励教师在公、民办学校之间合理流动；建立全员参加社会保险制度；建立改制学校的人员管理新机制；民办与公办学校享有同等待遇；民办学校可自主收费和招生；对委托招收公费学生的民办学校给予补助；切实维护民办学校的合法权益。据本刊调查，近期有很多地方向昆明市委书记仇和

取经。这引发了一场关于学前教育如何改革的讨论。请问专家们如何看待仇和教改事件？李天顺：昆明对自己的学前教育改革现在作出多种解释版本，也没有否认政府投入。不过，我更赞同浙江的做法。浙江的同志认为，学前教育不能没有公办教师，不能没有公共设施。没有公办教师不可以成为教育。学前教育若完全放给市场，就会形成恶性竞争，失去教育的本来面目，形成幼儿园的设施越来越豪华，教师的工资越来越高，收费也会越来越高。刘焱：仇和是一个改革进取型干部，要做一番事情，总比那些什么事情都不做的要好。这次教改的动机，是想扩大优质教育资源，不是简单的完全市场化，完全卖光，这一点我们应该看到。我从报道和我们了解的情况看，昆明的体制改革是全国幼儿教育改革的缩影，是非常典型的一个案例，折射出十几年来，学前教育所得到的预算内教育财政投入非常少，大概只占到全国教育财政投入的１．３％，而这部分投入并不是中央财政投入，都是地方财政投

李天顺教育部基础教育司副司长刘　焱第十一届全国政协委员、北京师范大学教育学院学前教育系主任韩　民国家教育发展研究中心副主任冯晓霞中国学前教育研究会理事长、《学前教育研究》主编

　学前教育市场化需纠正□

贾存斗 本刊记者

政府缺位已成为学前教育发展的最大羁绊。２６《中国改革》ＣＨＩＮＡ　ＲＥＦＯＲＭ

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入。我不倾向于仇和搞的那一套，学前教育应该具有公共产品的性质。冯晓霞：现在，教育领域下位法违反上位法的现象比较严重。国家放权是对的，但放给地方的自主权，不能违反上位法。《中华人民共和国宪法》第十九条，《中华人民共和国教育法》第十七条都规定了国家对学前教育应该承担的责任，２００３年国务院１３号文件也已经明确提出，公办幼儿园不得以转制的名义中止投入，不得变卖或变相变卖公办幼儿园。但个别地方政府对此置若罔闻，以各种改革名义违抗，而有关部门对此也不追究，使得国家文件形态摆设，缺乏约束力。《中国改革》：总起来看，我们不是要走向市场化的改革方向么？冯晓霞：教育部已经明确指出，教育不能市场化。学前教育的改革方向不应该是市场化，而是社会化，即由原来的部门化、单位化（如企事业单位办园）变成由社会提供公共服务。当然，通过引进市场机制，吸纳社会资金投向学前教育，突破国家发展学前教育资金不足的瓶颈，是具有一定积极意义的，有利于满足不同层面需求，扩大家长的教育选择权，也会提高办园的责任意识、服务意识和竞争进取意识。但是，学前教育引入市场机制的弊端也显而易见。首先，加大了教育不公平。昆明市《关于加快民办教育发展的实施意见》中提到，因为目前教育收费过高，教育不公平现象严重，所以要加快民办教育发展步伐，这个理由是很难成立的。因为略懂得一定经济学的人都知道，市场是根本不可能促进教育公平的。因为资本的本质是逐利的，市场运作的原则是等价交换，优质优价。私人资本不可能为低收入人群提供低价而优质的教育服务。低收入人群的子女更可能失去学前教育的机会，最多只能选择哪些收费低廉但根本谈不上教育的“看管式”的不合格托幼机构。这只能加大教育的不公平，甚至使国家力图通过义务教育来促进公平的理想大打折扣。因为大量研究表明，不能接受或接受不同质量学前教育的儿童在入学开始时起点是不一样的，这种起点不同会对今后的学习产生长久的影响。其次，为迎合市场的需要，科学的教育理念常常被排斥。不能否认的是，作为购买学前教育服务的家

长们往往不是专业人员，并不真懂得科学的学前教育应该是什么样的，因此容易被一些不负责任但蛊惑人心的宣传所诱惑，使得学前教育伪科学、反科学的现象流行。第三，在中国，由于缺乏各种非营利的组织机构和基金会，所以进入幼教市场的民办教育基本是营利性的私人资金。在这种情况下，幼儿园教师的待遇，包括福利、权益、社会地位难以得到保障。事实上，在我国很多地方，民办幼儿园的老师和公办园中的非公办教师的工资赶不上保姆和农民工，有的地方甚至比当地的救济金多不了多少。这样一来，怎么会有优秀的人才进入这个领域？显然，学前教育的矛盾不但没有解决反而加剧了。《中国改革》：冯老师的意思是说，学前教育改革非但没有解决旧问题，反而在制造新问题。旧问题是什么？又产生了哪些新问题？冯晓霞：我认为以往体制存在的问题是：一、幼

■　教育部已经明确指出，教育不能市场化。２７《中国改革》ＣＨＩＮＡ　ＲＥＦＯＲＭ

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教经费整体投入不足，多年以来一直仅占教育投入的１．３％左右。二、有限的投入又很不公平，农村的幼教基本上没有纳入到公共财政体制。从教育统计的口径来看，当前的幼儿教育机构由四个部分组成，其体制是不一样的。教育部门办园纳入国家计划，幼师毕业的老师就是干部编制，纳入国家预算。机关园和国有企业园。政府机关办园虽然不直接从教育经费中列支，但通过机关预算间接进入了国家预算。国有企业办园，作为职工福利，通过税前预留的方式，也间接地获得了公共资金的支持。集体办园，包括了城市的集体所有制企业园、街道园和农村生产大队办的幼儿园。集体所有制的企业园最多也就是税前预留的方式间接得到公共资金的支持，街道园从民政或其他渠道获得的资金支持也不多。农村园主要是“人民教育人民办”，依靠当时的生产大队举办。企事业单位和集体办园撑起了我国幼儿教育的大半壁江山。１９９５年，这部分占我国幼儿园总数的７６％，２０００年降到５５％，而２００６年就迅速降到了２１％。要知道，这部分幼儿园解决的主要是广大工人、服务行业职工等中低收入人群子女的入园问题！现在，替代这部分的原本应该是公共资金举办的幼儿园，因为公共资金投入教育的基本原则是“保底”，是为没有能力让子女接受高收费教育的人群提供支援。幼儿经费投入不足、资源分配不均的问题是个老问题，但以往人们的感受不深。我认为原因有二：一是当时人们对学前教育重要性的认识不足，因此对质量要求不太高，容易满足；二是当时大家基本能够“各得其所”。对广大职工来说，单位办的幼儿园方便、便宜，这就是最大的优点。有了这两条，其他问题就变得次要，可以忽略了。现在，人们对幼儿教育投入不公平问题的感受和意见比以往大得多。一方面当然是因为了解了幼教的重要，因而都希望自己的子女，特别是独生子女能够接受优质教育。希望高了，达不到自然意见大；二是因为被体制改革列车甩出的恰恰是为中低收入者服务的企事业单位园。方便便宜的幼儿园没有了，取而代之的私立园要么质优价高，承担不起，要么低价低质，难以满足需要。而教育部门办园这个层面的人基本想也莫想。在这种情况下，对幼教投入不公平问题的感受和意见自然会大得多。事实的确就是这样。现在有些地方，要么不办幼儿园，要么就把它作为“政绩工程”，搞得超级豪华。一个幼儿园一次投几百万、上千万元，这些钱拿到农村能办多少幼儿园？而有可能进这种幼儿园的，往往又是社会处境优越的那部分人。这样，公共财政投入的确出现了明显的错位现象——不是雪中送炭，而是锦上添花！这个问题是多年形成的，但在改革中特别凸显出来。在强调建设和谐社会，认识到教育是关系民生、关系社会公平和正义的今天，幼儿教育改革的出发点、方向和措施问题必须认真研究了！我认为，迄今为止，我国幼儿教育体制改革基本上是被迫的，不是一个主动的、有目的、有计划的理性运作过程。因为改革的出发点不是满足幼儿发展的需要，不是从幼儿教育体制存在的弊端出发，而是从甩包袱的角度出发推进的。这如何能够真正解决问题？幼儿教育是学校教育制度的重要组成部分，它的改革与发展问题怎么能够仅仅成为企业和事业单位改革的副产品？刘焱：幼教投入的不公平性还体现在城乡和区域差异上。以前的城乡不公差距继续拉大，区域不公体现在发达地区和落后地区上。比如，上海政府一年投到公办幼儿园是人均六七千元，家长每年只需再负担六千到一万元就可以了。可以说，上海真的是建立了家庭、社会和政府三方成本分担机制。这是贫困地区永远不可能想象的。韩民：从学前教育发展的趋势来看，民办幼儿园占的份额越来越大，高收费的趋势越来越明显。其结果对高收入阶层影响不大，对弱势群体却带来沉重负担。另外，市场化方式在农村地区很难开展，因为农民支付能力很低。同时，农村地区的很多幼儿园都非常简易，客观上影响了学前教育的质量与发展。而中国城市地区的学前教育基本普及，未来发展的重点恰恰是农村。农村学前教育恰恰是市场化不能解决的。

学前教育不公平的体制根源《中国改革》：为什么现在教育投入不足、不公平的现象更严重了？刘焱：前面谈到的学前教育财政投入只占全国教