诉讼法论文

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检察机关诉讼法律监督的现实困境和制度突破 摘要：诉讼法律监督权为检察权的重要组成部分,是检察权的具体权能之一。我国现行诉讼法律监督制度存在诸多缺陷,应立法完善诉讼法律监督权制度,优化检察权配置。 关键词：法律监督 检察权配置 批准逮捕权 我国宪法和人民检察院组织法规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关的性质是国家法律监督机关,诉讼法律监督权为检察权的重要组成部分,是检察权的具体权能之一,具体包括:批准逮捕权、侦查监督权、审判监督权和执行监督权。①我国法律赋予检察机关履行法律监督职能的上述职权,契合了我国社会主义法治理念,顺应了我国法治建设的需要,但是,通过长期的司法实践和理论研究,笔者认为,我国现行诉讼法律监督制度存在诸多缺陷和不足,究其原因,既有立法不够完善的挚肘,也有传统司法体制中检察权配置不尽合理的因素。 一、现实困境——我国现行诉讼法律监督之缺陷和原因 (一)相关立法不够完善,导致监督范围、内容、方式等主要内容不够清晰 首先,刑事诉讼法律监督方面,虽然刑事诉讼法规定了立案监督、侦查监督和刑罚执行监督等权能,但尚未涵盖所有侦查程序和行为,仍存有许多无法监督的空间。例如,在立案监督方面,只规定了对应立案而不立案的监督,未规定对不应立案而立案的监督;侦查监督方面,只

规定了检察机关的批准逮捕权,但对于其他剥夺或限制公民人身权利

和财产权利的强制措施如取保候审、监视居住等,则未赋予检察机关任何具体的监督权力。而且,在刑罚执行变更方面,仅规定了对暂予监外执行批准机关的决定和法院减刑、假释裁定进行监督,未规定对刑罚执行机关所做的监外执行、减刑、假释的呈请活动进行监督。 其次,在民事和行政诉讼法律监督方面,我国民事诉讼法和行政诉讼法只是在总则中原则性规定了检察机关对审判活动进行监督的权力,但并未规定监督的具体范围、内容、方式、手段、法律责任和制裁性措施等主要内容,相对于实践性很强的民事和行政诉讼监督来看,明显缺乏实操性。而且,现行法律未将民事执行纳入检察监督的范围,也未赋予检察机关民事和行政公益起诉权。 因此,笔者认为,立法上的不够完善很大程度上压缩了检察机关诉讼法律监督的实施空间,导致检察机关在法律监督时往往陷于一种无法监督、不能监督或者监督行为并不能对司法活动产生实质性影响的尴尬境地。 (二)诉讼法律监督权能配置不够科学,导致实践中诉讼监督手段不足,监督措施难以落实 首先,检察机关的知悉权缺乏充分的保障。检察机关进行诉讼监督的前提就是知悉权,即有权获得案件全部信息,但目前,检察机关对于诉讼活动的许多环节是无从知晓的,更谈不上对其间的诉讼行为进行监督。以侦查监督为例,目前,检察机关对侦察活动的监督主要是通

过审查批捕和审查起诉来实现的,监督方式主要为书面审查侦查机关

移送的案卷材料,而对于侦查活动中的容易出现违法现象和侵犯当事人合法权益的程序上的处置措施,如拘传、留置、扣押、冻结、取保候审等环节,侦查机关一般并不随案移送,检察机关因此很难发现当中存在的违法问题。另外,实践中,很多轻微刑事案件或治安案件根本就进入批准逮捕和审查起诉阶段,检察机关更是无从监督。在民事和行政诉讼监督中,目前普遍存在监督案源狭窄和调阅案件卷宗困难等问题。因此,笔者认为,检察机关作为法律监督机关,其在履行监督职责中,如果知悉权都得不到充分的保障,其发现、纠正和制裁司法活动的违法行为的权能必然受到极大的制约和削弱。 其次,检察机关不享有诉讼程序决定权。检察机关的诉讼法律监督,是以必要时自行依法决定启动或终止诉讼程序为制约手段和监督后盾的,但由于现行法律未赋予检察机关完整的程序决定权,某些环节的诉讼监督手段明显不足,导致检察机关法律监督权威与实效受到挑战。②以笔者办案实践为例,对于侦查机关移送审查起诉的刑事案件,检察机关经审查,通知侦查机关追加补充移送审查起诉其他犯罪嫌疑人的,如侦查机关以各种理由拒不执行,则检察机关无法根据法律的规定采取必要的制约手段或补救措施,以至于对侦查机关的诉讼监督被限制在原则性的规定上,达不到实际效果。 最后,检察机关纠正违法手段单一,且缺乏强制性。目前,检察机关进行诉讼法律监督的手段主要是提出纠正违法意见,具体方式首先是

发出“检察建议”、“纠正违法通知”等,督促改正,其次是对“确有错误”的

裁判结果提起抗诉。以上措施中,除抗诉能够产生法院必须受理抗诉案件、启动二审或再审程序的强制性法律效果外,其他的措施只具有建议性质,法律并未规定不履行这些“建议”、“通知”等所必需承担的法律责任,履行或不履行完全取决于被监督者自己的意愿。如果被监督者拒不纠正,检察机关也没有强制其纠正的权力和措施,监督流于形式。 (三)现行检察体制的设置不尽合理 我国现行检察领导体制是“条块结合、双重领导、以块为主”的领导体制③,“条”指上下级检察机关之间的关系,“块”指地方国家机关与检察机关之间的关系。这种体制的设置固然有历史与传统原因,也符合我国宪法关于国家机关设置的规定,但笔者认为,随着社会的不断发展和法治的进步,传统的检察领导体制已不适应实现有效整合检察资源、强化法律监督的目的,主要表现在:由于检察机关经费和绝大部分人事权受制于地方,检察机关受地方影响较大,限制了检察权的独立行使,弱化了检察监督能力。事实上,目前,有个别地方的领导经常以支持地方经济建设和维护社会稳定为由,干涉和限制检察权的独立行使,使得检察机关的法律监督权威大打折扣。 二、制度突破——完善诉讼法律监督权的建议 (一)完善相关立法,明确监督的范围、具体内容等主要内容

首先,在刑事诉讼领域,应加强对侦查机关立案、侦查、刑罚执行

监督,以及加强对法院审判前的庭前程序、审判后的决策程序以及判决后的执行等程序性审判活动的监督。笔者认为,目前应加大以下几方面的监督力度:在立案监督方面,针对冤假错案不断出现的现状,不仅要立法规定对应立案而不立案的监督,还应规定和强化对不应立案而立案的监督;侦查监督方面,对于拘留、搜查、扣押、冻结等直接控制或剥夺人身自由和其他权利的重大强制性侦查措施,均应纳入检察机关的监控范围之内④;在刑罚执行方面,监督的范围应扩展至所有刑罚,除了死刑和自由刑外,还应包括财产刑和剥夺政治权利。另外,针对管制和缓刑措施中层出不穷的违规问题,还应强化对判处管制和缓刑的执行情况的监督,以防管制和缓刑流于形式,切实维护在社会执行的非监禁刑的威慑效果。在刑罚变更方面,不仅要对暂予监外执行批准机关的决定和法院减刑、假释裁定进行监督,还应加强对刑罚执行机关所做的监外执行、减刑、假释的呈请活动进行监督,规定以上呈请要报当地检察机关审核,检察机关无异议的,才能上报相关机构批准。 其次,在民事和行政诉讼领域,检察机关应进行全面的监督,这种全面性体现在:既包括对审理和裁判的监督,也包括对执行的监督;既包括对审理结果的监督,也包括对审判程序的监督;既包括对依职权作出的判决的监督,又包括对依法主持调解的监督。⑤ (二)科学配置诉讼法律监督权能,完善监督手段

首先,保障检察机关的知悉权。法律应当明确规定,检察机关履行检

察监督职责时,有权调阅公安机关受案、立案、破案和不立案、撤销案件的所有卷宗、法律文书,有权对相关审批程序和手续进行审查;有权调阅法院所有审判卷宗,有权对判决和调解的审批程序和手续进行审查。另外,为保证监督活动的正常开展,法律还应强化检察机关的监督调查权,完善监督调查手段,如询问、取证,相关机构和个人必须配合,否则应承担相应法律责任。 其次,赋予检察机关对于侦查程序重大违法的直接纠正权。目前,公安机关对于自侦的刑事案件,承担侦查、拘留、执行逮捕、预审职责,独立享有立案权和撤案权,有权决定除逮捕外的强制性措施的侦查措施,权力范围非常广泛,自主裁量权很大。因此,笔者认为,应当适当扩大检察机关对刑事案件程序的决定权和违法行为的直接纠正权,具体而言:对于公安机关不应立案而立案的刑事案件,检察机关有权指令其撤销,其拒不撤销的,检察机关有权直接撤销。相反地,对于不应当撤销的案件,检察机关有权指令公安机关继续侦查;对于公安机关未随案移送审查起诉的同案犯,有权指令公安机关作出说明,理由不能成立,直接决定移送审查起诉,公安机关必须执行。 再次,明确和强化检察机关《纠正违法通知书》的强制效力,规定被监督机关的执行义务和违法该义务应承担的法律后果。被监督机关收到《纠正违法通知书》后,应无条件立即启动纠正违法审查处理程序,并在规定期限内向检察机关汇报。

最后,确立检察机关对于民事和行政案件,有权提起公益诉讼。扩

大对公共利益的保护,是现代民事、行政诉讼发展的趋势。检察机关提起民事和行政公益诉讼,是其作为国家法律监督机关而担当社会公共利益代表角色的应有之义。 (三)优化检察权的内部配置,强化检察权垂直型管理 优化检察权的内部配置的目标是,进一步健全上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、运行高效的检察体制,目的是有效整合检察自愿,形成法律监督合力,增强法律监督的效能和权威。⑥笔者认为,当前必须根据宪法的规定实行检察机关双重领导的体制,但从长远来看,为切实保障检察机关独立行使检察权,强化检察法律监督,有必要适当强化检察机关的垂直型管理特性,逐步淡化地方色彩,最大限度减少地方对检察权的不正当干预,最大程度地保障检察权依法独立行使。 完善诉讼法律监督制度的前提是正确认识和深刻领会检察权的法律监督本质属性。以保障国家法律正确实施为出发点,强化检察机关诉讼法律监督,优化检察权配置,促进我国社会主义法治的建设和发展。 注释: ①③⑤李兴友,任国强.关于检察权优化配置的几个问题.河北法学.2008(11).第173页,第175页,第177页.