公共政策文本解读的方法论

收稿日期:2007-03-05

作者简介:杨正联(1971-),男,安徽蚌埠人,讲师,法学博士,公共管理博士后,从事公共政策理论、公共政策分析、政治社会学研究。

2007年第4期(总第137期)理　论　探　讨

THEORETICAL INV ESTIG A TION No 14,2007G eneral 1No 1137

公共政策文本解读的方法论

杨　正　联

(河海大学公共管理学院,南京210098)

摘　要:经由理论语境、研究取向、基本概念与基本理论构成这几个方面,将初步形成一个关于公共政策文本解读的方法论模式,基于此,或可做出系统化的理论研究,推动公共政策研究本身的科学化取向。

关键词:公共政策文本解读;公共政策话语研究;方法论

中图分类号:B026 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2007)04-0143-05

本文中,公共政策是指,在具有统一行为能力的人类集体中,为应对特定的集体事务,维护或促进集体内部和谐的利益关系状况,由该集体内统一行动的

规划者———通常是公共权力机关(如政府)做出的,关于集体成员(包括规划者本身)如何行为和(或)行为目标的制度性规划。相应地,公共政策话语就是关于集体行动的规划的语言表述,是一种能够传播到相关的集体成员并被他们理解、认同、遵从或反对、抗拒的话语符号信息。因此,对于公共政策话语活动、公共政策话语现象的分析与考察乃是我们了解公共政策活动、公共政策现象、乃至政治系统运行机制、公共治理机制的重要路径,或者说,公共政策话语研究是社会科学研究中的一项重要构成内容。

公共政策文本解读运用公共政策话语理论等理论工具,进入特定的公共政策文本,理解并解释经由特定公共政策文本所展示出来的公共政策话语现象及其变迁过程。公共政策话语活动由话语和行为这两个方面构成,相应地,公共政策话语研究也主要包括公共话语行为分析和公共政策文本解读两个大的部分,公共政策文本解读是公共政策话语研究的一个主要方面。

一、公共政策文本解读的理论语境

公共政策文本解读的理论语境直接体现于这样两个方面,即它作为公共政策话语研究的构成部分与公共政策话语理论之间的关系、以及公共政策言说行为之间的关系,前者的语境意义主要体现在公共政策

文本解读如何揭示公共政策话语特有的内涵属性———公共性、计划性、可理解性、认同性和强制性[1];后者则体现在公共政策文本解读如何与公共政策言说行为一起展示出较为完整的公共政策话语活动模式。

语词(包括单字和词组)是汉语表意的基本单位,因此,特有的公共政策话语内涵首先需要通过特定的语词显示出来,这一点,在公共政策话语的公共性和计划上表现得尤其明显。从利益的角度看,公共政策话语的公共性意味着,公共政策话语活动内在的行为或行动、事件或事态信息影响到广泛的社会主体的利益状况(无论是利益观念、利益欲求还是实际的利益占有),可能引起他们相关的政策诉求或政策回应,这样,上述定义中的集体事务也就是指特定的公共事务。在公共政策文本中,显示公共性的主要是一些与集体活动相关的语词,如民主、平等、城市、农村等等。公共政策文本解读的目的就是要通过文本中关于这些语词的表述,去揭示特定的集体活动机制。同口头话语相比较,以书面内容为载体的公共政策文本乃是公共政策话语计划性的普遍的表现形式。除了一些特定的语词概念,像民主方式下有选举、代表大会等词;权力的方式下有特定的政府组织、组织权力的行使主体等等;科学的方式下有特定的理论概念、理论命题、理论推理为标志,最能体现公共政策话语计划性的莫过于整个文本的逻辑统一性,这是在公共政策文本解读中,需要把特定语词放入到语句背景下,再从语句的结构性关联考察整个文本的重要依据。

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可理解性和认同性主要通过公共政策文本适于传播的流动性表现出来,存在于多元主体间的信息传递和信息交流过程中,不同的相关主体通过各异的话语策略,使得基于客观语言符号的文本信息传播被打上了明显的主观印记。公共政策文本的发出者和传播者可以采用直述、隐喻、转引乃至夸张等表述方式,甚至使用一些仪式化的表述来传达其政策规范目的,比如在中国共产党第九届全国代表大会的政治报告文本中,大量的“毛主席说”的句式,就可能传达这样的政策理解内容:毛泽东在国家政治、政策活动中的地位是至高无上的,凡是他说出的政策话语都必须得到严格的领会、认同和执行。

可理解和认同又都是表示程度的概念,因此,对于处在传播过程中,由于相关主体的解释、宣传或反驳等行为而发生了文字变动的公共政策文本,还应当具体考察其在理解性内容上与原文本之间的统一性问题。

在公共政策文本中,常常会使用一些祈使性的语词如必须、命令、指示、规定等等,以断言式的语气指出,相关的集体成员应当采取何种行为方式或行为取向,有时还会权威式地断言,遵循与否,他们可能面对何种程度的利益得失,这也就是公共政策特有的“以言行事”功能。在公共政策话语活动中,“以言行事”就是话语的影响力或强制性,或者说,是话语强制性的文字显现。

公共政策言说行为分析指向公共政策话语的发生机制,言说主体是言说行为分析中的关键因素,由相对的说者和听者构成,从公共权力运行的角度,大致可以被划分为政府组织成员和非政府组织成员即社会大众这两个部分,二者之间通过公共政策言说或参与言说所发生的互动关系———公共政策对话是公共政策言说行为分析关注的核心内容。在公共政策言说行为分析中,主要使用利益、制度、信息和资源等变量,在共同在场、实质性相关、言说行为资源以及公开性等语境模式下,考察政府组织成员的公共政策言说行为、社会主体的政策回应、政策诉求行为以及政府组织成员与社会主体之间公共政策对话行为的发生机制。

外在的公共政策文本提供给我们的,主要是静态的符号信息,或者说,是“点状”的现象信息,它们远不能满足我们从整体上认识现实社会的研究目的,分析的视点还需要进一步向话语文本的说出者乃至文本的产生过程伸展,进行公共政策话语的言说行为分析。文本解读和行为分析结合到一起,将在很大程度上展示出公共政策话语活动全貌。

二、公共政策文本解读的研究取向

公共政策文本解读,以现象为研究取向,而不是以问题为研究取向。

在公共政策文本解读中,把公共政策文本看做是特定的公共政策现象、公共政策话语现象乃至社会政治现象,以理解、解释现象,揭示现象背后可能存在的意义关联和结构形式为基本目标。

迄今为止,绝大多数的公共政策研究都强调所谓的问题取向,关注具体的政策过程,基本的理论逻辑便是发现问题———寻找对策解决问题,究其根本,是一种政府思维或者说政府顾问式的思维模式,以政策制定者的立场去思考,同公共政策固有的规范性一样,这种研究取向也有着极其浓厚的规范性色彩,并可能带来两个直接的理论后果:其一,对策性思考的最终目标是对策的现实化,需要为公共政策的实际制定者即公共权力机关所认可,这将导致科学研究相对于公共权力的附属性地位,在权力的引导或强制性制约下,公共政策研究很难发展科学应有的独立性和客观性要求;其二,对策性思考还将导致一种过于关注政策操作的技术化趋向,在上述权力的引导或强制性制约下,技术化趋向将进一步限制理论思考的话语空间,不仅制约了公共政策研究本身的社会解释意义,而且限制了它向公共管理、政治学以及社会学等研究领域的理论延伸,阻碍了其在社会科学研究中的地位上升,而这,与公共政策现象、公共政策活动在政治系统运行乃至整体社会变迁中所发挥的作用是极不相称的,尤其是在当代中国的语境背景下。

公共政策文本解读的非问题取向意味着,一方面,对于特定的公共政策文本而言,文本解读并不是批判性的,在文本解读者看来,文本话语与理论话语之间可能的不一致乃是出于不同的逻辑线路和语境结构,并不能构成所谓的矛盾或冲突,由之形成批判性的理论评价;另一方面,对于特定公共政策文本所表述出来的对策规划而言,文本解读不以对策建议为己任,文本解读者不是文本的制定者与宣传者,或者把自己想象成为文本的制定者和宣传者,只有这样,文本解读行为才能具有相对于公共权力行为的独立地位,逐渐形成、发展系统化、科学化的文本解读理论乃至公共政策话语理论。

当然,这里所说的非批判性和非对策性乃是针对理论研究的主导性取向而言,并不排除基于文本解读理论本身对相关文本或其规划内容做出否定性的判

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