PPP融资模式分析

PPP融资模式

一、什么是PPP

PPP是“Public Private Partnership”的缩写，直译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

二、PPP模式的特点

（一）资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。

（二）风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。

（三）项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。

三、PPP 与BOT、特许经营的差别

我国的PPP 大致可以分为三个阶段：

第一阶段是以BOT 模式为主的时代，从1985年广东深圳沙角B 电厂项目拉开了我国BOT实践的序幕，之后迅速开发了广东来宾B 电厂，北京自来水十厂，成都自来水六厂和上海大场水厂，以及上海延安东路隧道、广深珠高速公路等一批有影响的项目。这个阶段主要是以融资为目的，以弥补政府在加快城市基础设施建设，偿还历史欠账的资金不足。所以，以设施建成为目标，较少考虑达成运营和服务目标，一个几十亿的项目，BOT 合同往往就几页纸。更有甚者，后来BOT 模式异化发展成为BT 模式（建设、移交），其本质就是施工企业带资建设，没有运营服务，最后大量的地方政府违约欠债，相关企业亏损严重，财政部紧急叫停。所以，BOT 与BT 模式根本就没有现代真正的PPP 所倡导物有所值（VfM）的理念和招商管理机制，更没有服务监测和支付机制等约束双方的手段，造成公共服务质量和效率损失，甚至承包商触犯法律等事件。

第二阶段的标志是2004 年建设部126号文所倡导的“特许经营”阶段，之后大量的基础设施和公共服务通过特许经营的方式由私人特许经营者提供。BOT 也成了特许经营的主要实现方式。从大量的实践来看，特许经营往往成了政府向市场企业转移应该承担的责任和风险的方式。项目前期没有经过严格专业的方案设计、标准明确、风险分担、招标谈判等PPP 必要的过程，政府最后往往在错误的项目中选择错误的“合作者”；政府在具体事项上并没有明确的支持和有效的合作，实践中也没有进行合理的风险分担与可以付诸实施的定机制和调价机制；企业将风险溢价向经营成本转嫁，最后导致公共服务质

量和效率受损，一方面企业经营成本居高不下，另一方面公众难以承受“市场化”的公共服务的价格。社会上对基础设施和市政公用事业“市场化”的诟病不断，政府在相应的政策上只好始终摇摆不定。所以，特许经营也不是真正的PPP。

第三阶段就是目前我国中央政府所推行的PPP 标准化、规范化时代。从上述全球PPP 市场成熟度曲线和阶段特征来分析，我国正在处于从PPP 第一阶段向第二阶段过渡的“蛙跳”时期。这一过程大致需要五年左右的时间。

所以，与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。

四、PPP模式政策支持

中央大力推广PPP模式，通过PPP模式加快新型城镇化建设，降低地方政府的债务。财政部最近出台的《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》(简称财政部76号文)，直接指出PPP的“实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划”。除了拓展城镇化建设资金渠道外，首次强调了PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”，并要求“平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

在具体的PPP实施机制中，76号文对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证”，在“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本”，在项目评估时“要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容”，在加强能力方面，要推动“设立专门机构”，“履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障”，中央紧锣密鼓地推进PPP 的深层次意图是通过PPP倒逼地方政府加快治理方式的改革和自身能力的建设。

12月4日，国家发改委与财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(下称“《指导意见》”)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下称“《操作指南》”)，这两个文件从项目适用范围、实施模式、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等各方面，对开展政府和社会资本合作(PPP)提出了具体要求，对于地方政府开展PPP项目具有重要的指导意义。

（一）关于PPP的适用范围。发改委的《指导意见》指出，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。与上述文件同日发布的财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。

(二)关于PPP实施模式问题。一是关于新建项目，根据发改委《指导意见》，要划分经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，分别通过政府授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股和政府购买服务的方式，推动PPP项目，具体可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有-运营-移交(BOOT)和建设-拥有-运营(BOO)等模式。二是关于存量项目，财政部《操作指南》规定可以采