合理界定省市县三级政府的事权、财权和财力

为了有助于省以下各级财政部门顺利推进省直管县财政管理体制改革工作，笔者对近几年全国部分省（市）实行省直管县财政管理体制的试点情况进行了研究，特提出省市县三级财政部门在改革中应采取的对策措施。

合理界定省市县三级政府的事权、财权和财力——进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系。

在理顺省与市的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。

市要主动适应省的需要，按照省调整体制的要求，集中精力抓本级发展，同时履行好带动县发展的职能。

同时积极协助省做好省管县的各项工作，认真完成省财政交办的事项。

省对财政体制过渡期间的市级财政运转予以适当弥补，对区域性事务，省财政可作为单独事项对待，明确由市级财政牵头处理，配置必要的财权。

在理顺省与县的关系上，省财政要克服行政级次的差别障碍，大力支持县级财政；将所有县（市）按照一定标准重新排队，因地制宜制定发展政策；逐步解决体制遗留问题，改善县（市）发展环境。

县级财政要坚持自力更生为主、争取上级扶持为辅，努力解决自身困难；及时准确上报信息，争取省财政帮助解决突发问题。

在理顺市与县的关系上，市级仍然是县级的行政领导机关，市级要继续加强对县级的领导和指导，特别是加大对县域经济发展的支持，放权要放彻底。

市级财政要继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责，除省财政直接对县进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷款资金管理等外，市要加强对县的财政收入、财政支出、财政政策和制度以及综合性工作的管理，发挥市级财政在调查研究、决策、监督等方面的作用。

县级财政要积极接受市级的领导和指导。

——明确界定省以下各级政府财政支出责任。

在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，这是当前完善省以下财政体制要解决的首要问题，也是理顺省以下财政关系，调动各级政府积极性，促进经济发展的保证。

省管县财政体制改革前，市财政有较大的资金调配权，对一些全市性的重点项目建设资金，如涉及多个县的卫生防疫、水利建设、环境保护等进行了一定的引导和支持。

体制改革后，市承担区域性公共管理事务的积极性将受到影响。

按照财权和事权相对应的原则，省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分担工作，避免由于行政体制改革的不到位而出现一些支出责任缺位。

因此，必须明确划分县（市）级、省辖市、省级政府之间的事权，比如民兵训练、优抚、计划生育、义务教育由中央和省级政府承担；城市地区居民公共事务管理、公共产品与服务的支出由地级市承担；县级政府机构正常运转、县（市）基础建设及公共产品与服务由县（市）级财政承担，跨县的区域性公共产品和服务的支出由省辖市和县级政府共同承担等。

——科学合理地划分各级政府的收入范围。

按照规范标准调整中央和地方税种划分，建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。

地方政府也要按照中央对省之间的办法，打破旧体制下按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的做法，主要以分税种作为财力分配的主要依据。

同时，结合地方税制的实施，确立地方各级政府的主体税种。

根据各税种在各级政府税收收入中所占的比例和各税种对经济调控功能，营业税适合充当省、市级财政的主体税种，财产税和城市维护建设税适合充当市、县级财政的主体税种。

——完善省对县的转移支付制度。

对于省以下转移支付资金，要打破省对下体制补助、专项补助、结算补助以及其他补助的界限，根据转移支付资金总量和调控目标，按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额，充分发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用，逐步缩小省辖区内地区间财力差距，从而确保全国地区间差距的缩小。

省级财政要建立对市县的扶持激励机制——进一步加大对省直管县政策项目资金的扶持力度。

省直管县后，省财政的财力补助明显增加，应享受的优惠政策都享受到了，但由于直管县基础差、底子薄，现有财力水平只能保证政权机构的正常运转，用于发展的财力捉襟见肘。

提高自身发展能力，正是解决县域财政困局和确保社会稳定的根本。

因而，应积极关注省直管县提高自身发展能力这一关键问题，要在政策项目资金上予以特别扶持。

——建立对市、县（市）的激励约束机制。

优化转移支付结构，严格控制需要配套的项目数量和专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题。

完善激励约束机制，省级财政在加大对地方转移支付力度、完善分配办法的同时，要安排一部分资金，把资金与地级市管理的省管县的工作成绩、地级市解决与省直管县之间的财政历史遗留问题、地级市本该安排省直管县的政策性配套资金落实情况等方面的工作结合起来；安排一部分奖金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，与省直管县的“乡财县管”工作结合起来。

总之，通过激励制度的设计，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；鼓励县级政府做好并完善“乡财县管”工作，促进社会主义和谐新农村建设；鼓励地级市与省直管县（市）建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济。

市级财政要加快自身经济发展还权于县——工作重点要转变到重自身经济发展上来，建立收入激励机制，加快市区经济向新型工业化发展。

对市工商税增幅达到先进水平的，可给予适当奖励，作为专项用于支持地方经济发展。

加大对市区的政策性投入。

开发区的基础设施投入，既体现公共财政支出的重点，也是上级政府在一定时期内的政策下行取向，因此，应加大对开发区基础设施投入力度，营造良好的投资环境。

上级对市的专项转移支付资金，应确保用于企业技术创新，盘活存量，支持企业改制、改革。

——取消市级资金配套机制。

由于省辖市对自身应该承担的配套资金无法落实，造成省直管县财政额外支出负担加重，落实政策吃力。

因此，要取消市级资金配套机制，将现在应该是省辖市配套的资金，全额由省级财政直接划拨给省直管县或从转移支付中增加弥补，从根本上解决部分配套资金悬空的问题。

——妥善解决扩权遗留问题。

现存的资金管理缺位、老账返还、资金多头调剂等遗留问题，影响了省直管县政策的全面落实。

因此，省辖市要尽快移交管理权限，使各项省直管县政策及早落到实处，使省直管县真正有权有责，加快对已核清的资金账务的返还步伐。

省直管县要加快发展经济和促进财政改革——要积极支持发展县域经济。

大力支持“五个统筹”，创新财政支持县域经济社会协调发展的方式；坚持县域经济民营化方向，培植特色骨干财源，壮大县域经济实力；不断改善投资环境，大力招商引资，集中全力发展特色工业，培植一批新型骨干财源建设项目。

——要强化税收征管。

加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库。

尽量扩大工商税收的比例和增量，以获得更多的增量返还，增加县级财政收入。

——着力构建科学的公共支出体系。

进一步推进“乡财县管”和“村账乡监”改革，规范财政支出行为；积极探索人员分流工作新路子，降低财政供养系数；构建公共财政支出管理体系，变财政资金“养人”为“养事”，把过去按照人员编制分配的经费逐步改为项目经费，解决部分单位人浮于事、效率低下的问题；按照事权与财权对等的原则，争取中央财政和省财政的全面支持，如中小学教师工资发放、农村公共卫生、农村公共基础设施建设和农村社会保障等，以确保全体社会成员尤其是广大农民分享社会经济发展成果；整合中央和省支农资源，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田牧区建设、农村水土保持、环境维护与治污等，以确保“省管县”有一个可持续发展的良好生态环境。

1994年分税制改革后，引入了税收返还和转移支付制度。

（1）税收返还。

现行中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还和所得税基数返还。

其中，增值税、消费税返还以各地上划中央增值税、消费税增长率为基础逐年递增（注：2009年，简化中央与地方财政结算关系，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。

同时，增加“成品油价格和税费改革税收返还”科目，用来反映实施成品油税费改革后，按照有关规定相应返还给地方的消费税等收入。

因此，从2009年开始，税收返还科目口径与以前年度有较大变化）。

增值税、消费税返还。

1994年分税制改革，实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的“两税”收入（增值税收入的75%和消费税的100%）上划为中央收入，由中央给予税收返还。

所得税基数返还。

以2001年为基期，为保证地方既得利益，如果按改革方案确定的分享范围和比例计算出的地方分享的所得税收入小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方。

成品油价格和税费改革税收返还。

是指实施成品油价格和税费改革后，中央因改革形成的财政收入，扣除中央本级安排的替代航道养护费等支出，对种粮农民、部分困难群体、公益性行业的补贴，以及用于逐步有序取消政府还贷二级公路收费补助支出以后的部分。

转移支付资金分配采取“基数加因素”的办法，分为替代性返还和增长性补助两部分。

其中，替代性返还指替代地方原有的公路养路费等“六费”收入基数给予的返还；增长性补助指当年转移支付总额中扣除替代性返还后的增量资金分配，选取燃油消耗量、当量公路（航道）里程、路网密度、路况指数等客观因素进行公式化分配。

具体额度以2007年的养路费等六费收入为基础，考虑地方实际情况按一定的增长率确定。

（2）转移支付制度。

中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。

目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。

专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。

专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

财力性转移支付和专项转移支付各有特点：前者便于地方统筹安排，但不便于对绩效结果进行考核；后者不利于地方统筹安排，专款专用，但可以体现中央的政策导向，便于监督考核。

关键在于科学设置、合理搭配，发挥好各自的作用。

近年来，转移支付制度进一步规范。

一是调整和完善财政转移支付结构。

加大一般性转移支付力度，清理整合专项转移支付项目，将需要较长时期安排补助经费，且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付，提高一般性转移支付的规模和比例。

二是加快财政转移支付法制建设。

针对我国目前政府间转移支付制度的法制建设滞后，转移支付补助资金的使用及管理尚缺乏有效约束和效益评估的现状，为通过法律形式规范和完善财政转移支付资金和项目资金安排，力求使财政转移支付资金和项目资金分配更加公平、合理、规范、高效。