银根与“土根”的纠结

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银根与“土根”的纠结
在中国现行土地制度下，政府供地类似投放货币。在实际经验方面，城市化加速推动的国民
经济增长早就体现出“土币”的作用和威力
【财新网】（专栏作家 周其仁）政府和国企具有较强的信贷能力，这是中国经济的一
个现实。大家知道，商业银行（和其他金融机构）不断放出贷款，是“货币创造”的重要组成
部分。这样看，要理解中国货币供求的全貌，少不了要探究政府和国企投资活动的货币后果。
今天无论是中央的条条还是地方的块块，无论是央企还是地方国企，要向商业银行借贷，首
要的条件是有资本金。资本金越雄厚，可借贷的贷款规模就越大。这就是说，政府和国企的
自有资本构成杠杆银行贷款的“支点”，是放大贷款和货币流量的条件。

粗看起来，这与普通人家没有什么两样。普通居民家庭买房买车，要是不能一把掏现金
全额付款，也可以向商业银行借贷。车价10万，你先付6万，其余每月还本付息，这6万
就是你借贷那4万的“支点”。房价100万，你首付30万，你等于凭30万就杠杆了银行的
70万。有了信用的支点，贷款才能发生，至于杠杆的力度——资产负债比率——那是由商
业银行在监管政策下由竞争形势决定的。上个专栏提到，我国政府和国企的资产负债率普遍
比较高，因为在我们的银行体系眼里，政府和国企项目的风险比较低。

居民家庭借贷的支点，通常来自于过往的储蓄。即便是家人亲友帮我们一起凑成的“首
付”，一般也来自他们的储蓄。回到最微观的个人行为，月入1万，开销9千，省下的那1
千，积少成多，就构成借贷购车购房的自有资本。简单地说，个人和家庭的收入减去开支的
“盈余”，是日后发生借贷的基础。

政府和国企贷款的支点，当然也有一部分来自于收支的盈余。譬如2010年央企的年度
利润高达1万亿人民币以上，除了10%上缴财政，其余部分据国资委负责人公开发表的谈
话，大部分用于投资。央企的投资，按我们举过的电力案例，资产负债比可以很高，杠杆力
度极大，不过就其支点而言，也可以来自其经营的盈余。
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但是，政府和国企得以实现借贷的自有资本，除了他们的收支盈余，还有其他来源。其
中最大的一块，就是舆论沸沸扬扬、社会高度关注的“土地财政”——政府通过出让国有土地、
以及征收农民集体的土地再向市场出让所形成的净收入。对此我先注明两点：第一，“土地
财政”的收益范围不限于政府，也包括国企，因为国企利用的国有土地，不论是过去就占有
的，还是新划拨或新购入的，也都进入土地资产增值的通道；第二，土地财政不全是地方性
的，因为地方的土地出让收益要与中央分成，而在中央各部委——譬如铁道部——的自有资
本项下，土地资产都占了不小的一席之地。

土地收益是政府自有的资产收益。政府拥有资产，就有收益，这没有什么特别的。各国
政府多多少少都拥有资产，也多多少少都享有资产收益。至于政府资产在社会总资产中的地
位，那是由历史、传统和法律架构决定的，反正政府资产的数量多、质量好，收益高就是了。
我的看法，中国特别的地方不是政府拥有资产，甚至也不是政府拥有的资产比较多，而是在
历史形成、尚未改革的现存法律框架里，政府可以在公益用途之外的广阔领域，动用征地权
把农民集体的土地变成国有土地，再在已经相当发达的国有土地市场上，实现这部分土地资
产的收益套现。

这套学问说来话长，怕要写完这个货币系列另找机会与感兴趣的读者细细切磋。这里提
醒一句，当人们把问题冠之以“土地财政”的名目时，可能忽略了土地问题对宏观经济更为重
大、也更为敏感的影响。可观察到的现象是，征地权的实施不但把一块非政府的资产变成政
府和国企的资产，而且成为政府和国企大手借贷的支点，构造了颇具特色的中国货币创造一
个必不可少的环节。

说起来，上述认识产生于2004年的一次调查研究。那年我刚把前一年到耶鲁法学院访
问时开始的关于农地转让权的研究报告完成，中心也举办了个专题研讨会，同行鼓励继续深
入。恰在那个时候，“宏观过热”卷土重来，中央财经领导小组办公室的刘鹤要中心老师做点
调研，提供一些分析。于是我和卢锋等几位同事同学去了昆山、宁波、常州、芜湖、蚌埠和
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长沙，东看西看，问来问去。回来后消化调查所得，同天天看宏观的宋国青讨论，最后形成
一份研究报告，送刘鹤那里交卷。我自己感受最深的地方，是此次调查在常州看“铁本事件”，
在当地第一看守所与已遭牢狱之灾的戴国芳长谈了4个小时。事后回顾，如果没有那次经
历，我不会对所谓的宏观经济问题有今天这样的关心热度。

那次调研的主要收获就是认识到“土地财政”有更大的宏观影响。不记得我们那份报告发
表过，今天时过境迁，不妨引几段7年前写下的文字以飨读者。“调查发现，在我国现行土
地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。一般而言，建设用地的增加直接
增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的本金；然后，经过土地的评估和抵押，
又扩大了这些机构和个人的信用，把更多的银行信贷动员为社会总投资。反过来，建设用地
供给的减少同样对信用规模产生紧缩性影响。我们把这个经济流程称为"供地融资"”。

描述之后，是我们的理解：“在中国现行土地制度下，政府供地却类似投放货币。第一，
相对于可出售建设用地的巨大市值，政府征地的直接成本非常微小，实在与发行"低成本、
高面值"货币的原理非常相仿。第二，„土币‟本身具有财富储存的功能，在高通货膨胀预期下，
„土币‟的财富存储功能甚至优于货币。第三，在供地融资的经济流程里，„土币‟可以抵押借贷，
从而把银行存款动员为投资。”

接着点到了我国货币供给的特色。“在我国并行于货币发行权的，还有独具特色的政府
供地权。虽然人们还不习惯将政府供地与发行货币并列考察，但是在实际经验方面，城市化
加速推动的国民经济增长早就体现出„土币‟的作用和威力。我们观察到的基本格局如下：扩
张经济时期，中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时，实际上还大幅度松动了 "
土根"——也就是显著扩大审批征地的规模、并对地方政府在竞争压力下增发„土币‟的倾向眼
开眼闭；紧缩经济时期，中央政府在收紧银根的同时，还运用„冻结批地‟„集中土地审批权‟
等办法，实际紧缩全国供地总规模。”
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这里的“土币”和“土根”，相对于货币和银根而言，意在引起对特定制度结构下货币运动
的关注。不料“土根”一词倒流传开来，演变为今天还有人在用的“地根”。不过，在政策选择
方面，我们当时并不赞成——今天还是不赞成——通过行政命令控制土地供应量来实现“宏
观调控”。个中理由，也要另外再谈了。■

（作者为北大国家发展研究院教授；本文首先发表在《经济观察报》）