公务员养老保险制度改革的思考

中国公务员养老保险制度改革的思考

2008年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，准备在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市开展改革试点。改革试点遇到了极大的阻力，其中一个重要的方面就是机关事业单位养老保险改革分立进行，没有对公务员养老保险制度进行改革。因此，要求同步推进机关事业单位养老保险改革的呼声越来越大。为此，需要对公务员的养老保险制度改革进行研究，在完善制度方案的基础上尽快推进。这里对我国的公务员养老保险制度改革进行一些思考。

一、中国公务员养老保险制度存在的主要问题

中国的公务员养老保险制度存在诸多急需解决的问题，主要体现在以下几个方面：

第一，资金全部由国家负担，缺乏合理的责任分担机制。目前的公务员养老保险制度是明显的国家保障制，实行现收现付，所需资金全部由国家财政提供，个人和单位无需要任何缴费，公务员退休时按月领取相应的养老金。1990年机关事业单位离退休总费用为81.8亿元，到2005年增加到了1827.7亿元，16年增加了21倍，年均增长23.6%，其中最高的增长年份为1994年，高达62.5%。

[1]不断增长的机关事业单位养老金支出将给政府财政带来越来越大的压力。单一的筹资机制不仅不利于减轻财政负担，而且也不利于增强个人的责任意识，损害制度的效率，不符合市场经济的规律。

第二，公务员与其他群体的养老金待遇差距较大。。从1990年至2005年的企业、事业单位和政府机关的人均离退休费来看，1990年企业、事业和机关的人均离退休费分别为1664元、1889元、2006元，不同类别的单位之间有一定的差距，但差别不大。到2005年，企业、事业和机关的人均离退休费分别为8803元、16425元、18410元，差距变得非常大，事业单位是企业的接近两倍，机关的人均离退休费则更加大于企业。从增长率来看，除个别年份外，机关的人均离退休费增长率要明显高于事业单位、事业单位要明显高于企业（见表1）。公务员不仅不要缴费，而且领取的退休金要高于其他群体，会进一步加大不同群体之间的收入差距。

表1 1990-2005年全国企业、事业、机关单位人均离退休费

注：本表不包括民政部门和总后事业单位支付离休、退休、退职费的数字；退休人员中包括退职人员。数据来源：国研网数据中心。

第三，与其他群体的养老保险制度相互独立。目前公务员的养老保险制度除了与事业单位比较接近之外，与其他群体的养老保险制度相互独、相互分割，难以衔接。无论是在制度模式、筹资机制、管理体制、待遇设计、法制建设等方面都存在较大的差异。随着市场经济体制的不断完善，资源配置的市场化机制不断成熟，人力资源作为一种重要的战略资源理应遵循市场配置的客观规律，人员之间的跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的流动越来越频繁是市场经济条件下的必然现象。但是目前的公务员养老保险制度由于其自身的独立性和封闭性，成为了阻碍人员流动的一大障碍。

第四，管理服务由单位负责，社会化程度低。目前的公务员养老保险制度不仅由国家财政全部负责，而且公务员退休后的管理服务也由退休前所在单位负责，与其他群体的养老保险制度相比，其管理与服务的社会化程度明显滞后。公务员养老保险单位管理的特点，不仅不利于减轻政府的管理负担、提高政府的行政效率、提高公众对政府服务的满意度；也不利于维护公务员的养老权益，公务员离退休费用的发放容易出现迟发、少发甚至不发的现象。实行单位管理也不利于加强对公务员养老保险制度的监督，容易出现贪污、挪用公务员养老金的现象。

第五，部分地区自发改革探索存在诸多问题。公务员养老保险制度改革试点虽然还没有提升到国家的层面，但是一些地方政府已经根据20世纪90年代以后出台的有关社会保障和机关事业单位养老保险制度改革的原则性意见进行了尝试性的改革探索，这些改革探索存在的问题包括：改革的目的不明确，思路不清晰；缺乏一个比较科学的制度方案和相应的法律依据，使得这些改革具有较大的随意性；基金保值增值；管理体制不合理；在一些具体的制度设计上还存在很多问题，比如养老金的替代率过高，缴费比例的设计不尽合理，计发基数不合理，制度转轨与转移接续的设计不合理，调整机制不健全，等等。

二、中国公务员养老保险制度改革的经济社会环境分析

只有准确把握经济社会环境、适应经济社会环境，公务员养老保险制度改革才能做到有的放矢，顺利推进，从目前中国公务员养老保险制度改革面临的经济社会环境来看，改革极为迫切。

第一，人口处于快速老龄化过程中。我国早已成为世界上老年人口最多的国家。2009年全国60岁及以上老年人口达到1.6714亿，占总人口的12.5%；与上年度相比，老年人口净增725万，增长了0.5个百分点。[2]2009年65岁以上人口为11309万人，占总人口的8.5%。[3]中国的老年人口不仅基数大，而且速度快，根据美国人口普查局的统计和预测，65岁及以上人口的比例从7%上升到14%需要经历的时间法国为115年，瑞典为85年，美国为66年，英国为45年，中国只需要25年。[4]而且，与这些国家相比，中国正处于发展的过程中，体现出“未富先老”的特点，快速的人口老龄化将带来沉重的社会保障压力。

第二，社会保障改革处于攻坚阶段。社会保障制度的发展为保障人民群众的基本生活、促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，目前我国社会保障的发展还很不成熟，面临诸多问题，要实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、贫有所助”的目标，还需要下大力气加以发展。近期内，社会保障的发展还有一些急需要解决的重大问题：一是社会保障财政投入的长效机制还没有建立起来；二是社会保障管理体制还还需要进一步理顺；三是社会保障的公平性需要进一步提高；四是社会保障的覆盖面窄、保障水平低、制度不完善；五是加强社会保障基金的管理和投资，促进基金的保值增值成为难题；六是社会保障的管理与服务能力有待进一步提高；七是不同类型的社会保障制度相互割裂，碎片化严重；八是社会保障领域的法制建设有待加强。[5]由此可见，社会保障的发展任务极其艰巨，社会保障改革正处于攻坚克难的阶段。

第三，市场经济体制不断完善。通过近二十年的努力，我国的市场经济体制不断完善，市场配置资源的功能不断健全，各类要素的自由流动加快。实践证明，市场经济体制为我国的经济社会发展发挥了功不可没的作用。但是，我国的市场经济体制并不是已经非常完善，而是仍然存在诸多问题，尤其是存在一些影响市场充分发挥作用的因素，比如制度不健全、改革不到位。公务员养老保险制度从行政管理体制、劳动力市场体系、法制建设、就业体制、收入分配制度、社会保障制度等角度来看，都存在诸多的问题，与市场经济的规律不一致，在一定程度上束缚了市场经济的发展。随着市场经济体制的不断完善，不同职业、不同部门、不同地域之间的人员流动日益频繁，其中，政府与企业之间的人员流动也日益增多。未来随着市场经济体制和劳动力市场的进一步完善，政府与企业之间的人员交流必将更加频繁。

第四，行政管理体制改革不断深入。加强行政管理体制改革是完善转变政府职能、完善市场经济体制、落实科学发展观的必然要求。行政管理体制改革的关键就是要转变政府职能，建设服务型政府，充分发挥好政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的作用。在计划经济基础上形成的行政管理体制导致政府权力的过分集中、机构庞大、人员臃肿、职责不清、权责脱节、官僚主义严重、工作效率低下，通过多次改革，这些问题得到了有效的抑制和调整，但