中国边境贸易政策体系：演变与挑战

第２５卷第４期　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙｕｎｎａｎ　Ｆｉｎａｎｃｅ＆Ｅｃｏｎｏｍｉｅｓ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ＶｏＬ　２５．Ｎｏ．４　中国边境贸易政策体系：演变与挑战　罗　（１．红河学院　琳　程　商学院，云南　敏　

蒙自６６１１００）　

关键词：中国；边境贸易政策；体系；演变；挑战　摘要：边境贸易政策是一国对边境贸易进行管理的依据，中国的边境贸易政策由两个层次的政策法规构　成，规定了边境贸易管理中的几个基本问题：管理形式、优惠问题、管理部门及其职责等。根据边境贸易政策的　性质和具体规定、对边境贸易的影响，中国边境贸易政策的历史演变体现为四个阶段：政策逐步放宽阶段、步入　正规化管理阶段、按市场经济体制要求调整规范阶段、与入世承诺和ＷＴＯ规则一致的完善调整阶段。最后分析　了中国边境贸易政策面临的挑战，旨在为促进我国边境贸易健康、持续发展提供有益的启示。　中图分类号：Ｆ１１３．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—４７５５（２０１０）０４—００１３—０４　

边境贸易对于促进边境地区经济发展、提升对外　开放、增强民族团结、繁荣和稳定边疆地区，巩固和发　展我国同周边国家睦邻友好关系等都具有重要作用。　边境贸易政策是一国对边境贸易进行管理的重要依　据，因此，我们首先分析边境贸易政策体系的构成，然　后分析边境贸易政策的演变，最后提出边境贸易政策　在发展中面临的挑战，旨在为促进我国边境贸易健康、　持续发展提供有益的启示。　一、中国边境贸易政策体系　边境贸易政策是一国对边境贸易进行管理的依　据，从广义上看，管理、规范边境贸易和边境地区经济　技术合作等活动的法律、规章、方针政策都构成边境贸　易政策。目前中国的边境贸易政策没有一个严格完整　的体系，但是围绕边境贸易管理，根据现有边境贸易政　策法规，可以将其体系构成归纳如下。　（一）中国边境贸易政策的层次　中国边境贸易政策由两个层次的政策法规构成，　即国家层次和地方层次的政策法规。　１、国家层次的政策法规　国家层次政策法规由三类构成，具体如下：　第一，基本法。《中华人民共和国对外贸易法》　（２００４年４月６日，简称《对外贸易法》）是我国开展对　外贸易的基本法律依据，因此也是我国管理边境贸易　的基本法律依据。《对外贸易法》第八十六条指出，“国　家对边境贸易地区与接壤国家边境地区之间的贸易以　及边民互市贸易，采取灵活措施，给予优惠和便利，具　体办法由国务院规定”。　第二，具体法规，主要由国务院根据边境贸易发展　情况制定相关法规，外经贸部（现商务部）负责会同有　关部门制定全国性边境贸易和经济合作政策及宏观管　理措施，然后各部委在国务院有关规定的基础上制定　各部法或进一步补充，形成配套管理办法，例如商检部　门、海关部门、出入境管理部门、外汇管理部门等都会　分别或者共同制定边境贸易相关法规。目前中国关于　边境贸易主要的具体法规包括：（ｊ）《国务院关于边境　贸易有关问题的通知》（国发［１９９６］２号简称《通知》）、　《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办　法》（外经贸政策发［１９９６］２２２号）、《边民互市贸易管　理办法》（外经贸政策发［１９９６］２４２号）、《关于进一步　发展边境贸易的补充规定通知》（外经贸政策发［１９９８］　８４４号）、《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问　题的批复》（国函［２００８］９２号）；（ｉｉ）《边境贸易进出日　商品检验管理办法》（国检检［１９９３］１３４号）、《边境贸　易外汇管理办法》（汇发［２００３］１１３号）、《关于加强对　外贸易代理业务报关管理的通知（署监［１９９８］６１ｌ　号）、《规范进出口代理业务的若干规定》的通知（外经　贸政策发［１９９８］７２５号）、《边境地区专项转移支付资　金管理办法》的通知（财预［２００９］３ｌ号）等。　第三，国家民族政策或区域发展政策等方面的支　持政策。例如《国务院关于实施西部大开发若干政策　的通知》（国发［２０００］３３号）旨在推动西部地区与毗邻　国家地区开展贸易、经济、技术合作，提出对边境贸易　实施更加优惠的政策。　２、地方层次政策法规　地方层次政策法规主要由各个主管边境地区的省　（区）在国家层次政策法规基础上，进一步制定适应于　当地边境贸易发展的政策法规。例如广西壮族自治区　颁发了一系列适合本地实际情况的具体实施意见和补　充规定，例如《自治区人民政府贯彻国务院关于边境贸　易有关问题的通知》（桂政发［１９９６］３９号）、《自治区　人民政府关于印发广西壮族自治区边民互市贸易进口　商品管理暂行规定的通知》（桂政发［１９９９］２８号）、　

收稿日期：２０１０—０５—２１　作者简介：罗琳（１９７８一），女，云南个旧人，经济学博士，红河学院商学院讲师，研究方向为国际贸易、世界经济、国　际金融；程敏（１９７５一），女，云南泸西人，经济学硕士，红河学院商学院副教授，主要研究方向为国际贸易。　基金项目：中越合作项目“中越两国关系正常化以来中国云南省和越南西北各省的边贸关系”；云南省教育厅科研项　目“新形势下云南承接加工贸易梯度转移的问题与对策研究”（项目编号０９Ｙ０４１６）　・１４・　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｙｕｎｎａｎ　Ｆｉｎａｎｃｅ＆Ｅｃｏｎｏｍｉｅｓ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖｏｌ－２５，Ｎｏ．４　

＜自治区人民政府关于清理规范我区边境贸易收费有　关问题的通知》（桂政发［１９９９］７５号）等。　（－－）中国边境贸易政策的基本问题　中国边境贸易政策主要对几个基本问题作出规　定，包括边境贸易的管理形式、优惠政策、管理部门及　其职责。　１、边境贸易的管理形式　目前中国主要将边境贸易分为三种形式来进行管　理，即边境小额贸易、边民互市贸易和边境地区对外经　济技术合作。具体来说：　第一，对相关概念进行了界定，即边境贸包括边民　互市、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作。　边民互市贸易，系指边境地区边民在边境线２０公里以　内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规　定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。边境小　额贸易，系指沿陆地边境线经国家批准对外开放的边　境县旗、边境城市辖区内（以下简称边境地区）经批准　有边境小额贸易经营权的企业，通过国家指定的陆地　边境口岸，与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机　构之间进行的贸易活动。边境地区对外经济技术合　作，系指我国边境地区经外经贸部批准有对外经济技　术合作经营权的企业（以下简称边境地区外经企业），　与我国毗邻国家边境地区开展的承包工程和劳务合作　项目。　第二，明确了边境贸易的主体，包括“边贸企业”和　个人。“边贸企业”包括我国的边境小额贸易企业和对　外经济技术合作企业（边境地区外经企业）。边境小额　贸易企业，系指经商务主管部门批准，有边境小额贸易　经营权的企业。对外经济技术合作企业，系指经商务　主管部门批准，有在毗邻国家边境地区开展承包工程　和劳务合作项目等对外经济技术合作经营权的企业。　边贸企业在２００４年以前实行审批制，之后开始逐步实　行登记制。　第三，规定了边境贸易的计价结算方式。在＜边境　贸易外汇管理办法＞（汇发［２００３］１１３号）中第四条规　定为“边贸企业或个人与境外贸易机构进行边境贸易　时，可以用可自由兑换货币、毗邻国家货币或者人民币　计价结算，也可以用易货的方式进行结算。”第五条规　定“……进行边境贸易结算时，应当按照＜国际收支统　计申报办法＞及其他有关规定办理国际收支统计　申报。”　第四，对边境贸易的进出口管理作出具体规定，边　境小额贸易企业按规定、对指定商品可免领配额、许可　证，但要接受外经贸部和国家计委的宏观管理；边境地　区对外经济技术合作企业，通过与毗邻国家边境地区　经济合作进口的商品，执行边境小额贸易的进口税收　政策。　２、边境贸易优惠政策　在边境贸易的优惠政策方面，目前主要体现在专　项转移支付、税收、海关管理、外汇管理、商品检验检疫　等方面，但主要是专项转移支付，其他方面相对于一般　贸易相关政策的优势并不明显。　首先，在专项转移支付方面：采取专项转移支付的　办法（２００８年１１月１日起）替代１９９６—２００８年期间沿　用的“边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收”的　政策，并逐年增加资金规模，专项用于支持边境贸易发　展和边境小额贸易企业能力建设。　其次，在税收优惠方面：（ｉ）对边民互市贸易规定　在一定额度内免征进口关税和进口环节税，这一额度　从１９８５年的１００元提高到２００８年的８，０００元。（ｉｉ）既　适用于一般贸易也适用于边境贸易的支持政策。例　如，１９９９年起中国对有收汇的边境贸易出口专门实行　贷款贴息政策；对外经济技术合作项目前期费用实行　扶持政策，这是国家为实施“走出去”战略、扶持境外资　源类投资和利用境外资源领域开展对外经济技术合作　而出台的鼓励政策。这类政策中，边境贸易不过是作　为一般贸易的一部分享受该政策，并不存在任何超过　

一般贸易的“优惠”。　第三，在其他管理制度方面，海关管理制度只是提　出了简化边境贸易中的海关管理手续，出口退税和外　汇管理支付只是被动适应人民币国际化要求，而对边　境贸易中以人民币结算退税进行改革，其他方面均不　存在超过一般贸易的“优惠”。　最后，除了边境贸易的管理形式、优惠政策之外，　边境贸易政策还规定了边境贸易的管理部门及其职责　（即制定规章办法、实施对边境贸易的管理）。其中，边　民互市贸易由商务部、海关总署统一制定管理办法，由　各边境省、自治区人民政府具体组织实施；边境小额贸　易的管理办法由商务部和国务院有关部门制定。　二、中国边境贸易政策的历史演变　中国边境贸易政策是伴随着边境贸易的发展而产　生与演变的。根据边境贸易政策的性质和具体规定、　对边境贸易的影响，中国边境贸易政策的历史演变体　现为４个阶段。　（一）第一阶段：政策逐步放宽（１９８０—１９９１）　１９８０年至１９９１年，中国的边境贸易政策逐步放　宽，促进了中国边境贸易快速发展。在对于边民互市　贸易的免税额度方面，从１９８０年的２０元提高到１９８５　年的１００元，在１９８９年甚至没有规定限额，到１９９１年　规定为３００元。在边民互市贸易互市点的范围方面，　１９８５年从原来规定的离国境线２０公里以内，发展到取　消范围限定。在税收优惠方面增加免征关税的品种范　围、部分商品按照应征税率的３０％计征关税（例如云南　减税商品有２６种）。１９９１年外经贸部再次放宽边贸政　策，《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣　的意见》规定：第一，从事边贸的公司、边境地区实施的　与邻国边境地区的合作项目的审批权下放到各边境　省、区政府。第二，１９９５年底以前，经贸部批准的边贸　公司通过指定口岸进口的商品，除国家指定商品外，　减半征收进口关税和产品税。第三，边贸公司在经贸　部核定的计划配额内，可出１２１少量二、三类商品。第　四，实行国家间边境通行证管理办法的地区，出国人员　可持边境证多次往返进出；未实行该办法的地区，可实　行因公普通护照一次审批、一年内多次有效的办法。　这一时期中国最主要的边境贸易政策是＜边境小　额贸易暂行管理办法》（１９８４年１２月１５日国务院批