中国特色政务公开基础l生问题探讨

政府创新　开之外使用了“信息公开”的名称，反倒使得什么　是政务公开的问题更加令人费解。　“政务公开”从某种程度上来说是舶来品。它　的主要渊源是国外关于“知情权”的制度与实践。　与政务公开一样，知情权也是一个较为模糊的概念。　不！　＾直观、朴素地把知情权简单等同于了解、知道，　认为知　无撕Ｉ不包、无所不有，只要涉及信息的公　开与知道的需要，就是知隋权的内容。这种理解显然　过于简单化了。公开与知道的需要，古已有之。而知　情权制度与实践，是上世纪四十年代才开始出现的事　物。一般认为，知情权的制度与实践首先在美国探索　形成。期间，出现了关于知情权的三种理论：第一种　可称之为“基本权利论”，将知情权视为宪法所保障　的基本权利，是一种当然的甚至说是天然的权利。第　二种可称之为“民主配套论”，认为知情权是民主制　度的配套眭制度，因为民主体制要正常运转，需要让　公众了解必要的公共信息，以使ｆ电｛门能够进行充分的　判断。第三种可称之为“公共财产论”，认为公共信　息属于公共财产，公众有权获取。这三种理论中，第　三种即“公共财产论”早已被抛弃，因为它几近无意　义的同义反复，对知　阪的解释并　说明任何问题。　第一种理论即“基本权利论”实际上是以第二种理论　即“民主配套论”为前提的。在目前一百余个确立信　息公开法律制度的国家，绝大多数对知情权持第二种　即“民主配套论”的理解。政务公开在我国的实践，　与推进基层民主建设的进程同步。这也从—个侧面表　明，在当初的顶层设　卜　程中，政务公开是作为基层　民撼殳的配套而提出的。　通过历史考察与比较分析发现，关于什么是政　务公开问题，我们并不能找出一个权威的、为各方　所普遍接受的界定，可以简单地认为，政务公开就　是政务活动、政务信息的公开。它不限内容，不限　形式，只要是与政府有关的信息传递，都可以认为　是政务公开。过去的主动新闻宣传是政务公开，现　在的被动依申请公开也是政务公开；行政机关提供　信息服务是政务公开，有关部门通过发布“黑名单”　以威慑、惩罚违法分子也是政务公开等等。我们既　难以断言政务公开到底包括哪些内容，也难以断言　政务公开应当排除哪些内容。从这个意义上讲，政　务公开与信息公开等概念，在内涵上并无实质性区　别，也无法做出区别界定，可以交换使用。需要特　别注意的是，有一类特殊的政务公开，就是以民主　监督为目的、以专门的法律为保障的政务公开，在　国外被称为“信息自由”、“信息获取”等，在我国　被称为“政府信息公开”。这属于比较特殊的政务公　开，可以被称之为“法治化的政务公开”。目前，在　世界范围内发展最迅猛的，就是这类法治化的政务　公开。　

二、政务公开的中国特色　十八届四中全会部署的、２０１５年《政府工作报　告》要求切实推进的新时期的“政务公开”，既不同　于我国以往政务公开的制度与实践探索，也不同于　国外有关知情权保障、透明度建设等的理论、制度　与实践，是充满新时期特点、具有鲜明中国特色的　政务公开新格局，既“新”又“特”。把握好政务公　开的中国特色，才能在推进中国特色社会主义伟大　实践中更好地做好政务公开工作。　从１９６６年世界上第一部现代意义上的信息公　开法律制度在美国出现以来，发展至２０１４年底，已　有１００个主权国家出台了专门的信息公开法律制度，　还有一些国际组织如欧盟、世界银行等也出台了信　息公开法律制度。无论是从美国创制信息公开法律　制度时所阐释的基础理念及相应的制度架构来看，　还是从大多数国家信息公开法律制度来看，其共同　特征有５个方面。一是以保障知情权为主导思想。　一些国家信息公开法律制度的出现，就是该国知情　权运动的产物之一；一些国家在宪法或者信息公开　法律制度中，直接列举了知情权的保障；一些国家　虽然没有知情权的法定概念，但却主要在知情权理　念影响下，着手构建本国的信息公开法律制度。二　是以监督为主要目的。信息公开制度最初在美国被　创设，核心思想渊源在于将公开作为民主选举的配　

２０１５・５暂政菅理碱睾田　政府创靳　曩　

套制度。美国宪法第一修正案起草委员会主席麦迪　逊说过的、被奉为信息公开制度思想基础、广为流　传的一句话是这样说的：“民选政府如果没有以对信　息的全面知情或自由获取为基础，将成为一出闹剧　或者悲剧的开端，甚至二者兼而有之”。从这个基点　出发，政府由人民选举，需要受人民监督，因此需　要公开必要的信息。这也是大多数国家信息公开制　度的核心目的。三是以狭义的政府即行政机关及具　有外部行政性的公共机构为主体。这一特征与第二　个特征密切相关。由于信息公开以监督为主要目的，　而监督的主要对象，自然应当以履行行政职能的公　权力主体为主。至于议会、法院等一般不作为公开　主体，主要是因为这类机构的产生方式、运作方式　与行政机关不同，透明度对于这类主体不是主要问　题。四是以事后的公开、即政府行为结束后所形成　的记录的公开为主要载体。政府是看不见、摸不着　的虚拟主体，政府所有的行为，最终都以书面记录　的形式被记载和呈现。政府的信息公开，主要就是　政府记录的公开。很多国家信息公开法律制度中，　都明文将公开对象定义为政府行为所形成的记录。　五是以诉讼等外部救济渠道为主要保障。这是信息　公开法律制度真正产生约束力、真正成为一个独特　事物的最重要特征。如果没有外部救济渠道，信息　公开就还是以往的新闻宣传。这５个特征，也可视　为世界其他国家信息公开法律制度的基本框架。　以５个特征为比较基点，我国政务公开的整体　架构呈现出鲜明的中国特色，除公开主体与世界各　国的要求大体类似外，其他４个方面均有明显不同。　第一，从主导思想看。十八届四中全会决定中　虽然没有对我国政务公开的主导思想做出具体的规　定，但是，结合四中全会决定的总体指导思想，以　及２０００年和２００５年的两份重要中央文件的有关规　定，可以将我国政务公开的主导思想归纳为“践行　群众路线、切实提升政府治理能力与治理体系”。较　之于简单的知情权保障，我国政务公开主导思想内　涵更丰富，站位更高，价值取向更加积极。　第二，从主要目的看。我们推行政务公开的目　圃暂改菅理缓睾２０１５・５　的，远不止于单纯的监督，而是监督、参与与服务　三位一体，以参与和服务为本，监督为辅。众所周知，　我们国家施行的不是简单的选举民主，而是在党的　领导和人民当家作主基础上的协商民主。这就内在　地决定了，我们推行的政务公开，既重视公开对于　社会公众监督政府的功能，更重视公开对于人民群　众参与政府治理的功能；既重视从社会公众的角度　强化政府被动地公开信息的责任约束，更重视从服　务型政府的角度主动为社会提供信息服务；既重视　信息公开作为政府职责的一面，更重视信息公开作　为有效的社会治理手段的一面等等。　第三，从公开的主要载体看。事后的公开、即　政府行为结束后所形成的记录的公开，由《政府信　息公开条例》确立的依申请公开制度加以保障。这　在我国政务公开体系中只占很小的一部分，除此之　外，还有大量的动态性、进行时态的政务公开。　第四，从公开的救济渠道看，我们既将信息公　开纳入通行的外部救济即司法救济渠道，更重视发　挥各种自上而下的层级监督督促机制作用，如复议、　投诉举报、督查、上级主导的第三方评估与社会评　议等，这种监督督促，．更契合信息公开内在规律，　效率更高、效果更好。特别需要指出的是，我们有　党的坚强领导，政府自上而下的执行力有着坚实的　政治保障，这使得多数侵害政务公开的行为，可以　通过自上而下的监督得到纠正，政务公开的监督救　济，在我国成本更低，效果更好。　

如何推进中国特色政务公开　公开透明的推进，法治无疑是最受重视和期待　的路径。人们之所以将美国的《信息自由法》认定　为现代意义上信息公开体系的发端，根本原因在于　信息公开被首次纳入法治化轨道。同样，人们观察、　评判信息公开全世界发展状况时，所依据的核心指　标，就是相关国家有没有专门的信息公开法律，也　就是信息公开有没有被纳入法治化的轨道。　将法治路径作为推进政务公开的首要选择，这　政府创新　代表了绝大多数人的普遍看法和期待。这种看法和　主张本身并没有问题，但是，如果将其绝对化、片　面化，就可能走向反面甚至走向谬误。在政务公开　的深化和推进方面，法治是十分重要的路径和方式，　但是不能将其作为唯一的路径依赖。公开透明的深　化，要以法治为基础，以政治引导、组织领导、行　政推动等其他路径为重要依托，才能取得理想的效　果。这是由政务公开的内在规律所决定，并且被美　国等信息公开历史较为久远国家的实践历程所反复　证明的一个结论，也是我国在多年推进政务公开的　过程中深感迷惑、亟待阐明的一个结论。　从政务公开的内在规律看，法治在推动政务公　开方面有着内在限制。政务公开归根到底是政务信　息的公开与传递，基本屙ｆ生可归结为三个“多样”：　信息内容多样——文件，各种日常行为所形成的纪　录如购物发票，甚至每位工作人员的电话号码、办　公室门牌号等，都是信息；信息载体多样——古代　的结绳记事，后来的甲骨文、锦帛、竹签、青铜鼎、　纸张等，以及现代的电子数据等，任何能够让人理　解的形式都可作为信息载体；传递方式多样——语　言产生之前人们主要靠肢体动作传达信息，语言产　生后口口相传，文字产生后阅读成为主要的信息传　递方式之一，现在还有各种多媒体表现方式等。政　务公开这“三个多样”的内在屙陛，与法治所固有　的规范性、确定性属性之间，不可避免地产生内在　的矛盾和冲突。经过多年探索，人们积累了越来越　多的经验，通过法治框架约束推进公开的各种制度　机制日趋发展。但总体而言，即便是在近六十年发　展历程中保持“十年一大改、五年一小改”节奏的　美国，关于信息公开法的摸索和完善，依然还在路　从各国政务公开实践看，法治手段对于政务公　开的推进，在起步阶段效果相对较好，当政务公开　需要进一步深化时，法治的方式就显得力有不逮了。　这方面最典型的例证是美国世纪之交信息公开状况　的大变动。从１９９６年到２００７年，美国《信息自由法》　没有实质性修改，但是，在此期间美国的信息公开　状况却经历了从“历史上最好的时期”向“历史最　坏时期”的大倒退，主要原因是美国总统从崇尚公　开透明价值的克林顿换成了相对保守且忙于应对恐　怖主义威胁的小布什。不仅美国如此。在全世界出　台信息公开法律制度的国家达到１Ｏ０个的时候，国　际信息公开领域却开始反思，信息公开法律数量也　许并不是最重要的，甚至不是重要的，信息公开的　实质性推进，才是更重要的。　政务公开的历史与现实表明，法治的手段和方　式，只能保证最低限度的公开。政务公开的深化，　在法治手段法治方式的基础上，需要多措并举。深　化中国特色政务公开，要摈弃那种简单的、片面的　法治迷信，认为政务公开的推进应当完全依赖法治　手段，或者认为出台一个政务公开法就能一劳永逸　地解决中国的政务公开问题。政治引导、组织领导、　行政推动等其他路径，是法治路径之外，全面深化　中国特色政务公开必不可少的并行路径。