第二章 公共政策系统与公共决策体制(修改)

第二章公共政策系统与公共决策体制

首先要明确以下四点：

（1）公共政策是政策系统输出的公共产品。

（2）政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。

按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境与政策资源相互作用而构成的社会政治系统。

（3）政策系统是一个由若干个相互区别又相互联系的政策子系统（要素）构成的政治巨系统，它与政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量交换，从而使政策系统成为一个动态的、开放的系统。

（4）围绕公共权力，各政策行为者以不同方式持续不断地互动，并形成了关于公共决策权力分配和配置的制度、程序、规则与方式，即公共决策体制。

第一节政策系统的构成要素

可以把政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：

第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；

第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。

一、公共政策主体

公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。

安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益团体、政党和作为个人的公民。

（一）官方的公共政策主体官方的公共政策主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关。

1、立法机关

•立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。但是，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要服从总统的领导。

•公共政策主体系统不局限于制定公共政策的主体，共分为官方的公共政策主体、非官方的公共政策主体和现代政策研究组织。

•在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。作为国家最高的权力机关，人民代表大会有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。它所制定的政策具有这样两个基本特征：

(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；

(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。

2、行政机关

行政机关及其官员是公共政策主体的一个重要组成部分，尤其是在“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政权力扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。

在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：

(1)具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；

(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。

3、执政党

政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。

在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。

在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。党的政治领导的主要内容即是制定出具有综合指导性和根本性的总政策。

4、司法机关

作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。

（二）非官方的公共政策主体

非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。

1、利益团体

•当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。所谓利益团体，是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。公共政策在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、争斗和妥协的过程。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程，成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代国家政治体制一个显著特征。

2、公民（选民）

公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人，它表明了一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。

作为政策主体的公民之地位：

（1）普通公民的利益和愿望对公共政策仍有相当大的影响，政府也仍然十分关注多数公民的利益和需要。（2）现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。

在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：

（1）以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题。

（2）通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程。

（3）使用各种威胁和抗拒的方式（如示威游行、罢工等）或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。

（4）通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。

（5）通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。

（6）采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。

（7）以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动。

3、大众传播媒介

决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传