试论当前中国政府对国有资产的管理

试论当前中国政府对国有资产的管理

从我国当前国有资产管理的现状看，主要存在着对行政事业单位账实不符，资产闲置或浪费现象严重，账外资产大量存在，重购置轻管理，资产使用和处置过程中的不规范；国有企业中的国有资产流失严重，相关部门的监管不力或失去监管，国有企业人事管理中等问题。

标签：政府；国有资产；管理

一、国有资产管理的含义与特征

(一)国有资产管理的含义

国有资产管理是对属于国家的财产实施所有权的管理，它与国有资产的存在是一体的，是国家以所有者的身份凭借其所有权对国有资产的经营和使用进行组织、指挥、协调、监督和控制等一系列活动。这些活动要以提高国有资产的有效运营，维护国有资产所有者和经营者的合法权益不受侵害，逐渐发展壮大和巩固国有制经济为根本出发点。管理的重点是经营性资产，并强调国有资产的产权管理。这是作为我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础和最终保障，因此加强国有资产管理对保障社会主义制度建立和健康发展社会主义市场经济具有战略性的意义。

(二)国有资产管理的基本特征

国有资产管理属于经济管理范畴，但由于参与管理的政府的身份不同，相应地管理目标、管理范围及规模、管理的内容及层次等诸多方面不同于常规概念下的经济管理。具有以下几个基本特征：

1.以产权所有为基础的管理

这是在我国现行制度下国家具有双重经济职能决定的，这双重经济职能分别是社会经济管理者职能和生产资料所有者职能，基于此，国家具有社会经济管理和国有资产管理两种职能。前者是政府通过制定经济法规和社会发展规划，对整个社会经济的宏观调控，保证国民经济的安全稳定有序的健康发展，等等相关方面的社会各类经济成分及经济形式的综合管理职能。后者是政府应国家委托代表全体公民以资产所有者的身份对国有资产进行管理。据此可知，政府在履行以上职能时所依据的原则和处理标准是有区别的，为了避免历史上出现的政企不分问题，在国有资产管理中政府只能以产权为基础对国有资产进行管理。

2.管理范围的全面性

国有资产管理在范围上是指所有的产权归属于国家的资产，包括预算内资产和预算外资产，经营性资产和非经营性资产，国有单位占有的资产和非国有单位

占有的资产，境内的国有资产和境外的国有资产。其范围的全面性还表现为国有资产管理的全过程，不仅包括存量资产的经营管理和增量资产的管理，还包括国有资产投入、运营过程以及收入分配的管理。

3.管理目标的双重性

是指国有资产管理同时强调资产经营活动的营利性目标和非营利性目标，从源头上说是由于国有资产的双重职能决定的。特别是经营性国有资产，它以一种企业资产参与社会再生产过程，实现国有资产的保值增值；从另一层面上说，国有资产又是一种以国家资产为象征所代表的社会性资产，在特定的时期和条件下，它又必须满足和服从于国家和社会的利益，从而实现国家有效调节稳定发展社会经济的职能。

4.管理模式以价值和实物相结合，以价值管理为主

国有资产管理部门只是从价值形态实施总量控制，这样的管理模式能够保证国有资产的保值增值和有利于企业自主权的扩大，以便于企业的自主经营，大大增强企业活力。但是，不能忽视或否认实物形态的管理，因为我国国有资产以广泛的非经营形态和资源形态存在，对于这种国有资产，应着重强调实物形态的管理。

二、国有资产管理的主要内容

(一)建立并健全国有资产管理的体制

建立国有资产管理体制，明确各级国有资产管理部门的责权利关系。这是处理国有资产管理中诸多关系及问题的准则，通常情况下是国家通过制定相关的法律法规、管理条例以及规章制度等形式表现出来。所以说科学有效、切实可行的国有资产管理体制为高效地实施国有资产管理提供了可靠的法律和制度层面的保障，是国有资产管理的基础和关键环节。

(二)对国有资产投入的管理

1.国有资产的确权

国有资产在投入使用以前，不管是用于盈利性的还是非盈利性的，都必须进行产权界定，即国有资产的确权。它包含两个方面的内容：一个方面是周有资产所有权的确定；另一方面是与此国有资产所有权相关的、由国有资产所有权权能分离而产生的其他产权的确定，即界定国有资产各类经营、使用、管辖主体行使资产占有、使用和收益及依法处分权的界限、范围和关系。

2.产权登记

这是指国有资产管理部门代表国家对所有权归属于国家的资产依法实施登

记管理。其结果是，一方面使国有资产所有权以法律文件的形式表现出来，并受法律保护；另一方面又是对国家取得所有权和企业单位取得经营使用权的两个层面的同时确认。这是实施国有资产产权管理的前提和基础，以便及时详尽掌握国有资产的存量情况、价值及总量的增减变动情况，为能够制定科学有效的管理体制和方法提供有力的证据。同时根据有效的票据依法办理财务入账手续。

3.对国有资产投入方向及过程的监督和调控

投入的方向要进行详尽而充分的科学论证，如是经营性的要符合国家的产业政策，有利于国家的产业结构调整和优化升级；如是非经营性的要充分考虑投入后产生的社会效益和功能。对投入的过程要进行监督与适时调控，确保国有资产的合理有效配置，充分发挥它的效能。

(三)对存量国有资产经营的管理

这主要是对经营性国有资产的管理，首先是对经营主体的确认，经营管理者权益和责任的界定；其次是制定科学合理的经营业绩考评体系，建立行之有效的激励与约束机制，选择合适的经营者；再次是制定科学有效的国有资产保值增值考核指标，在考核期限内实施考核，并充分利用相考核结果，使其发挥应有的功能。

(四)对国有资产收益分配的管理

是指国有企业以及使用国有资产的其他单位或个人经营国有资产所获得的所有可进行金额计算的收益。这是国有资产增值的主要途径，在国民经济中具有极其重要的地位，它涉及到的方面有：科学合理确定国有资产收益在国家、集体和个人之间的分配比例，确保国民经济的可持续性发展，保证经营主体的扩大再生产和应归集与国家的那部分收益的足额上缴，同时严格监督这部分收益的依法合理使用。

(五)对国有资产处置的管理

国有资产的使用年限已到或在现时使用中的特殊情况的出现，需要对国有资产进行处理；或者是根据企业的经营状况和国民经济发展的需要，或应国家产业政策调整要求，组织推进国有资产的合理流动和优化配置。具体的表现形式是：国有资产的出售、报损、冲减、核销、抵押、质押、有偿转让，企业重组、破产、兼并或解散。所有这些国有资产处置程序都必须经过社会中介机构的资产评估，上报资产管理部门审批，处置后受到的资金依法上缴国库或留存企业。

三、西方国家国有资产管理的借鉴

(一)西方国家国有资产管理的制度设计

在一些西方发达国家，政府实际上就是国有资产法定的所有权主体，只是在