《关于地方人大及其常委会工作主题的思考》

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《关于地方人大及其常委会工作主题的思
考》
我国的人民代表大会制度诞生已经五十年了，五十年来，它在实
践中不断发展和完善。现在，中、省、市、县都有人民代表大会及其
常委会，乡镇也设立了人大主席团。但是，比较起来，地方尤其是地
市级人大及其常委会设立的时间不长，思考、研究其工作主题，仍然
是一个具有现实意义的问题。从理论与实践的依据上看，只有坚持以
实施依法治国方略为工作主题，才能更有效地发挥地方人大及其常委
会的职能。
一、确立以实施依法治国方略为主题，根本缘由在于法律赋予人
大及其常委会的地位和职责。人民代表大会制度是我国的根本政治制
度，是一种中国特色的政权组织形式。宪法对这个制度的根本性质、
国家权力机关和执行机关的产生方式、组织原则、职权划分等，有着
明确的规定。根据宪法的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表
大会。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监
督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，
充分发挥地方的主动性、积极性。这是国家宪法意义上的法律制度安
排，是人大及其常委会确立地位、履行职责的宪法依据。应当说，地
位崇高，责任重大。
“要坚定不移地走中国共产党和中国人民选择的政治发展道
路”，是十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建
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设的决定》提出的要求。这个“政治发展道路”，最重要的就是坚持
人民代表大会制度，这种“坚定不移”同样要“努力体现时代性，把
握规律性，富于创造性”。把握和平与发展的时代主题，适应市场经
济和全面对外开放的政治生态环境，研究现代政党制度、现代民主政
治发展的规律，探索人大及其常委会工作中产生的具体问题，探索现
实生活中提出的、人民群众关心的理论和实践问题，以开拓创新的精
神扎实工作，推进人大制度的发展与完善，有许多事情要做。人大常
委会的同志是实践在其中的人，实践出智慧，实践出真知，有许多事
情可以做。应当说，责无旁贷，能够作为。
在人大制度的“一院制”设计中，人大和“一府两院”是统分结
合的，各有其职权，各有其责任。地方人大是地方的最高权力机关，
是当地人民合法有序地表达自己意志和利益诉求的主渠道，是当地人
民实现自己当家作主权力的最重要的制度载体。人大常委会作为人大
的常设机构，自然应当承担其相应的职责。这种职责的归结，就是坚
持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一，推进政治文明建设，
以实施依法治国方略为工作主题。这是发展民主与健全法制的紧密结
合，是立法、执法、司法的共同推进。十六届四中全会《决定》指出，
“推动发展是党执政兴国的第一要务”。这种发展，是经济、政治、
文化、社会“四位一体”的发展，为发展民主政治，推进政治现代化，
有着切实的贡献，也是一种关于发展的丝毫不逊色于其它方面的政绩
创造。如果缺乏围绕主题的集中统一，缺乏依据主题的与时俱进，实
践中的人大闭会期间的人大常委会工作，或陷入无所适从，或陷入一
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种形式主义过程，甚至陷入形同虚设，就是难以避免的。应当说，把
握主题，至关重要。
二、确立以实施依法治国方略为工作主题，是由法治的价值取向
决定的。
十六届四中全会《决定》提出坚持“科学执政，民主执政，依法
执政”，界定了我们党基本的领导方式和执政方式的框架结构，从而
成为执政实践展开的指南。所谓科学执政，就是要以科学的思想、科
学的制度、科学的方法领导中国特色的社会主义事业；所谓民主执政，
就是要坚持为人民执政、靠人民执政，以发展党内民主带动人民民主，
领导人民当家作主；所谓依法执政，就是要坚持依法治国，领导立法，
带头守法，保证执法，不断推进国家政治、经济、文化、社会生活的
法制化、规定化。科学执政、民主执政、依法执政的集中概括，就是
十六大报告指出的“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，
以及十六届四中全会《决定》所指出的：“依法执政就是新的历史条
件下党执政的一个基本方式。”这是因为，民主执政、依法治国是现
代民主政治发展规律的客观要求。
随着依法治国的推进，我们越来越对法治的鲜明价值取向有了更
清晰的感悟。这就是：（1）制度权威的确认。宪法和法律拥有至高无
上的权威，依照法律治理国家，建立和维护社会秩序；（2）公民权利
的支持。法律必须体现人民主权原则，必须是人民根本利益和共同意
志的反映，并且以维护和促进全体人民的综合利益为目标；（3）利益
多元化的承认。法律承认社会利益的多元化，对一切正当的利益施以
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无歧视性差别的保护。这是民主的真谛，蕴含着宪法至上、法律至上
的宪政精神，这就是：市场化的经济基础；民主、平等、自由、开放
的政治文化；公民参政意识、法律意识的培育。
市场经济是以市场调节为基础的一种资源配置方式。它要求经济
主体独立、产权关系清晰；生产要素商品化、市场化；充分、有序的
市场竞争。这一切离开了法律、法规，几乎是不可思议关于地方人大
及其常委会工作主题的思考第2页
的，对于社会主义市场经济而言，则更为重要。因为社会主义法
治是合规律性、人民性、正义性的深刻统一，法治与人民当家作主有
着直接的联系和共生性，法的意志性则具有改造传统观念，塑造新人
格的功能。因而“法”与社会主义更关注大众的根本属性有着内在的
统一性。
市场经济法律体系必须有一个统率全篇的灵魂，这就是诸如平
等、自由、正义、效率、秩序等这样一些价值目标体系。走市场经济
之路的改革，其实就是价值目标体系的调整。平等是“在法律面前人
人平等”，是人格平等、权利和义务的平等和法律对待的平等，从而
有利于发挥每个人的潜力、发展每个人的潜能，使平等与效率相联系，
有利于提高资源配置的效率；市场经济本质上是一种有经济自由的经
济，市场主体只有自由获得信息并据此自由地调整自己的行为，加入
到自由竞争的行列中去，才有可能实现资源的有效率的利用；现代市
场经济的推进，全球经济市场化的浪潮，更使资源配置的效率和效益
与开放紧密联系在一起。市场经济要求平等，也要求自由，这两个方
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面都不总是能够达到最大值的。正因为这样，法治的价值选择总的来
说要与市场经济发展的要求相一致，但又有超越性的一面，这里所表
现的是一个更高、更基本的原则即正义原则。为了获得更大的正义，
法律应该对平等与效率、平等与自由的冲突，自由与秩序的冲突作出
协调。法律应该保障、促进市场经济提高效率，法律本身也应当成为
一种配置高效率的资源；同时，法律也应当注重实现平等。既要促进
法律平等，也要促进社会平等，既要促进机会平等，也要促进结果平
等，既要坚决维护政治领域的平等，也要致力于消除经济领域的不平
等；在正义的原则下，法律对平等和效率的安排要在牺牲一些效率以
换取更大的平等与牺牲一些平等以换取更大的效率这两者之间作出
恰当的安排。而代议制民主与效率属于不同位阶的价值。效率相对于
民主而言，是实现民主的阶段性价值；民主相对于效率而言，是最终
实现的目的价值，必须以最终实现民主强调效率，以实现社会正义。
虽然在立法和实践中能否完全做到这一点，面临许多问题，但这是法
律的首要价值取向。正因为这样，法律是社会调控最权威的方式，是
社会的最高仲裁者。也正因为这样，十六大报告对推进司法体制改革
提出的首要和指导全局的要求是：“社会主义司法制度必须保障在全
社会实现公平与正义”。这是法治精神的根本体现。大家知道，我国
的发展正处在一个关键时期，产业结构剧烈变化，社会格局急速调整，
利益矛盾不断增加，坚持公平与正义，发挥法律的利益表达、矛盾整
合功能，有着其它方式无法取代的作用。也正是在这个意义上说，在
现代社会里，法治已经成为社会发展的核心能力。
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既然如此，人大及其常委会确立以实施依法治国方略为工作主
题，并从法治切入和开展全部工作，怎么会远离发展经济这个中心，
远离发展社会主义市场经济的改革取向，远离社会稳定的大局呢。事
实上，把握主题，有所作为，就是为发展提供支持，为改革提供环境，
为稳定提供保障。
三、确立以实施依法治国方略为工作主题，是人大及其常委会履
行职权的要求。
按照宪法和法律的规定，人民代表大会及其常委会拥有立法权、
议事权、监督权、任免权四项职权。这四项职权相辅相成，彼此联系。
履行四项职权，对人大及其常委会来说，就是实践依法治国的基本方
略。
我国的立法体制是统一的，又是分层的，市县人大常委会不具有
立法权，但决不可以认为没有立法责任。大家都以不同的方式参与过
立法草案的讨论就是一种说明。随着民主政治、公民社会的进一步发
展，参与性民主迅速向我们走来，决策的公开化、民主化进程将获得
明显推进。经济形式多样化，经营方式多样化，利益关系多样化，分
配方式多样化，“对利益多元化承认”的法治价值取向，使得地方利
益、行业利益、企业利益、特殊群体利益都将进入政治决策，特别是
立法过程，因而，立法机构的利益综合功能也将明显增强。人大主导
立法，但审议能力不足则非常明显。因此，立法草案广泛征求意见，
通过传媒进行讨论，立法过程引进听证制度等，已经不是稀罕的事情。
在参与立法的讨论中，作为地方人大及其常委会，我们怎样准确、有
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效地把地方利益反映到立法中去，以维护地方应有的合法权益，需要
责任感，需要自觉性，需要政治热情，需要立法能力，需要深入工作。
对此，自觉性不高，能力不足，以应付来应对是发生在我们这里的常
见现象。其实，不能长此以往了。
议事职能包括审议权和决定权。审议是指人大及其常委会对国家
法律、政策、人事、活动、机构诸方面的议论和评价。例如，按照规
定审议“一府两院”的工作报告，审议计划安排、财政预算，并相应
作出决议；听取“一府两院”组成人员的述职报告，并相应作出评价。
决定是指对地方重大经济、政治、文化、社会事务拥有决定权。不能
不充分注意到的是，人大及其常委会作为立法机构、作为民意机构，
在审议“一府两院”的工作并作出相应决议时，要突出依法行政、依
法司法这条主线，突出按照法律法规是否认真行使了职权，是否存在
有法不依，违背法规办事的问题，并指出促使改正。这并非容易的事
情，也难以做到尽善尽美、尽如人意，而缺乏正确的法治理念，缺乏
相关的法律知识，缺乏对大局的认真把握，缺乏对实际情况的深入了
解，无论如何是做不好的。人大常委会现在的机构设置、人员结构、
工作模式都与应当达到的工作要求有较大的差距。我们应当看到，行
政许可法的实施，国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，《国
务院工作规则》的修订，彰显着中国政府执政为民的政治决心，标志
着中国政府治理社会思想的成熟，自我约束能力和手段愈加完善。法
治政府是一个大目标，但规则和组织是建设法治政府的基础和关键，
政府正在这两方面加大工作力度。规则是政权和体制的落脚点和支撑