《关于地方人大及其常委会工作主题的思考》

《关于地方人大及其常委会工作主题的思

考》

我国的人民代表大会制度诞生已经五十年了，五十年来，它在实践中不断发展和完善。现在，中、省、市、县都有人民代表大会及其常委会，乡镇也设立了人大主席团。但是，比较起来，地方尤其是地市级人大及其常委会设立的时间不长，思考、研究其工作主题，仍然是一个具有现实意义的问题。从理论与实践的依据上看，只有坚持以实施依法治国方略为工作主题，才能更有效地发挥地方人大及其常委会的职能。

一、确立以实施依法治国方略为主题，根本缘由在于法律赋予人大及其常委会的地位和职责。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是一种中国特色的政权组织形式。宪法对这个制度的根本性质、国家权力机关和执行机关的产生方式、组织原则、职权划分等，有着明确的规定。根据宪法的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。这是国家宪法意义上的法律制度安排，是人大及其常委会确立地位、履行职责的宪法依据。应当说，地位崇高，责任重大。

“要坚定不移地走中国共产党和中国人民选择的政治发展道路”，是十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建

设的决定》提出的要求。这个“政治发展道路”，最重要的就是坚持人民代表大会制度，这种“坚定不移”同样要“努力体现时代性，把握规律性，富于创造性”。把握和平与发展的时代主题，适应市场经济和全面对外开放的政治生态环境，研究现代政党制度、现代民主政治发展的规律，探索人大及其常委会工作中产生的具体问题，探索现实生活中提出的、人民群众关心的理论和实践问题，以开拓创新的精神扎实工作，推进人大制度的发展与完善，有许多事情要做。人大常委会的同志是实践在其中的人，实践出智慧，实践出真知，有许多事情可以做。应当说，责无旁贷，能够作为。

在人大制度的“一院制”设计中，人大和“一府两院”是统分结合的，各有其职权，各有其责任。地方人大是地方的最高权力机关，是当地人民合法有序地表达自己意志和利益诉求的主渠道，是当地人民实现自己当家作主权力的最重要的制度载体。人大常委会作为人大的常设机构，自然应当承担其相应的职责。这种职责的归结，就是坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一，推进政治文明建设，以实施依法治国方略为工作主题。这是发展民主与健全法制的紧密结合，是立法、执法、司法的共同推进。十六届四中全会《决定》指出，“推动发展是党执政兴国的第一要务”。这种发展，是经济、政治、文化、社会“四位一体”的发展，为发展民主政治，推进政治现代化，有着切实的贡献，也是一种关于发展的丝毫不逊色于其它方面的政绩创造。如果缺乏围绕主题的集中统一，缺乏依据主题的与时俱进，实践中的人大闭会期间的人大常委会工作，或陷入无所适从，或陷入一

种形式主义过程，甚至陷入形同虚设，就是难以避免的。应当说，把握主题，至关重要。

二、确立以实施依法治国方略为工作主题，是由法治的价值取向决定的。

十六届四中全会《决定》提出坚持“科学执政，民主执政，依法执政”，界定了我们党基本的领导方式和执政方式的框架结构，从而成为执政实践展开的指南。所谓科学执政，就是要以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色的社会主义事业；所谓民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，以发展党内民主带动人民民主，领导人民当家作主；所谓依法执政，就是要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家政治、经济、文化、社会生活的法制化、规定化。科学执政、民主执政、依法执政的集中概括，就是十六大报告指出的“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，以及十六届四中全会《决定》所指出的：“依法执政就是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是因为，民主执政、依法治国是现代民主政治发展规律的客观要求。

随着依法治国的推进，我们越来越对法治的鲜明价值取向有了更清晰的感悟。这就是：（1）制度权威的确认。宪法和法律拥有至高无上的权威，依照法律治理国家，建立和维护社会秩序；（2）公民权利的支持。法律必须体现人民主权原则，必须是人民根本利益和共同意志的反映，并且以维护和促进全体人民的综合利益为目标；（3）利益多元化的承认。法律承认社会利益的多元化，对一切正当的利益施以

无歧视性差别的保护。这是民主的真谛，蕴含着宪法至上、法律至上的宪政精神，这就是：市场化的经济基础；民主、平等、自由、开放的政治文化；公民参政意识、法律意识的培育。

市场经济是以市场调节为基础的一种资源配置方式。它要求经济主体独立、产权关系清晰；生产要素商品化、市场化；充分、有序的市场竞争。这一切离开了法律、法规，几乎是不可思议关于地方人大及其常委会工作主题的思考第2页

的，对于社会主义市场经济而言，则更为重要。因为社会主义法治是合规律性、人民性、正义性的深刻统一，法治与人民当家作主有着直接的联系和共生性，法的意志性则具有改造传统观念，塑造新人格的功能。因而“法”与社会主义更关注大众的根本属性有着内在的统一性。

市场经济法律体系必须有一个统率全篇的灵魂，这就是诸如平等、自由、正义、效率、秩序等这样一些价值目标体系。走市场经济之路的改革，其实就是价值目标体系的调整。平等是“在法律面前人人平等”，是人格平等、权利和义务的平等和法律对待的平等，从而有利于发挥每个人的潜力、发展每个人的潜能，使平等与效率相联系，有利于提高资源配置的效率；市场经济本质上是一种有经济自由的经济，市场主体只有自由获得信息并据此自由地调整自己的行为，加入到自由竞争的行列中去，才有可能实现资源的有效率的利用；现代市场经济的推进，全球经济市场化的浪潮，更使资源配置的效率和效益与开放紧密联系在一起。市场经济要求平等，也要求自由，这两个方

面都不总是能够达到最大值的。正因为这样，法治的价值选择总的来说要与市场经济发展的要求相一致，但又有超越性的一面，这里所表现的是一个更高、更基本的原则即正义原则。为了获得更大的正义，法律应该对平等与效率、平等与自由的冲突，自由与秩序的冲突作出协调。法律应该保障、促进市场经济提高效率，法律本身也应当成为一种配置高效率的资源；同时，法律也应当注重实现平等。既要促进法律平等，也要促进社会平等，既要促进机会平等，也要促进结果平等，既要坚决维护政治领域的平等，也要致力于消除经济领域的不平等；在正义的原则下，法律对平等和效率的安排要在牺牲一些效率以换取更大的平等与牺牲一些平等以换取更大的效率这两者之间作出恰当的安排。而代议制民主与效率属于不同位阶的价值。效率相对于民主而言，是实现民主的阶段性价值；民主相对于效率而言，是最终实现的目的价值，必须以最终实现民主强调效率，以实现社会正义。虽然在立法和实践中能否完全做到这一点，面临许多问题，但这是法律的首要价值取向。正因为这样，法律是社会调控最权威的方式，是社会的最高仲裁者。也正因为这样，十六大报告对推进司法体制改革提出的首要和指导全局的要求是：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平与正义”。这是法治精神的根本体现。大家知道，我国的发展正处在一个关键时期，产业结构剧烈变化，社会格局急速调整，利益矛盾不断增加，坚持公平与正义，发挥法律的利益表达、矛盾整合功能，有着其它方式无法取代的作用。也正是在这个意义上说，在现代社会里，法治已经成为社会发展的核心能力。