央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构

央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构
引言
建立国家公园体制，是我国生态文明制度建设的重要内容。2015
年6月，我国启动了为期三年的国家公园体制试点，希望积累建设经
验，为2020年正式建立国家公园做铺垫。国家公园体制试点的关键
在于试“体制”，体制问题将直接影响国家公园建设和管理的成效，
故应将体制的创新和完善放在优先位置。目前，10个国家公园试点
建设过程中出现了管理机构类型多样和管理不能的现象。表面看，原
因在于机构设置不合理、职权配置不清以及与地方衔接不畅。但实际
上，国家公园管理体制是央地关系在环境领域的缩影，在讨论国家公
园管理体制时，我们不能“只看树木、不见森林”，还必须认清管理
体制问题背后的主导因素——央地关系。国家公园管理体制是由管理
机构设置、管理职权配置以及机构间协作等要素组成，每一要素的具
体构造都反映了顺应央地关系发展的价值取向。因此应当突破现阶段
央地关系所产生的体制桎梏，探索建立权责明晰、协同有序的国家公
园管理体制。

一、我国国家公园管理体制
的政策目标和现实样态
中央在明确国家公园体制建设这一任务的同时，已经认识到管理
体制之于国家公园建设的重要性，前瞻性地确定了我国国家公园管理
体制的建设目标。但实际运行中仍然出现了管理机构类型多样和管理
不能的现象，与国家政策目标的预期形态具有一定差距。

（一）我国国家公园管理
体制的政策目标
2017年9月26日，随着中共中央办公厅、国务院办公厅印发的
《建立国家公园体制建设总体方案》（以下简称《总体方案》）的出
台，为国家公园体制建设提供了政策依据和行动指南。为提高管理效
能，解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，《总体方案》要求建立
统一事权，分级管理体制，即建立统一管理机构、分级行使所有权、
构建协同管理机制和建立健全监管机制。这些具体要求蕴涵了国家公
园管理体制建设的要点：其一，设置统一的管理机构是前提；其二，
管理机构统一行使管理权和必要执法权是核心；其三，合理划分央地
事权、构建协同管理机制是保障。《总体方案》是目前针对国家公园
管理体制最权威的顶层设计，其中针对管理体制的有关规定是我国国
家公园管理体制建设所应当遵循的基本要求。
2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在优化
政府机构设置和职能配置部分，提出了改革自然资源和生态环境管理
体制的要求，主要包括：设立国有自然资源资产管理和自然生态监管
机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有
者、国土空间用途管制、生态保护修复、监管城乡污染排放和行政执
法职责。这与《总体方案》中国家公园管理体制建设要点相一致。同
年，《关于深化党和国家机构改革方案》为了加快建立以国家公园为
主体的自然保护地体系，对原国土资源部、住房和城乡建设部、水利
部、农业部和国家海洋局等有关自然保护区、风景名胜区、自然遗产、
地质公园的管理职责进行了整合，组建国家林业和草原局，加挂国家
公园管理局的牌子，作为中央层面统一领导和管理国家公园的主管部
门。国家林草局（国家公园管理局）作为中央层面的国家公园主管部
门，无法对每一个国家公园进行实际管理。因此，需要建立从中央到
地方分级的国家公园管理体制，通过各国家公园管理机构的设置和职
权配置落实国家林草局（国家公园管理局）的行政管理职能。

（二）我国国家公园
管理体制的现实样态
1. 我国国家公园管理体制的现状
试点期间，我国初步建立了由国家林草局（国家公园管理局）统
一监管、各国家公园管理机构负责日常管理的国家公园管理体制。国
家公园管理局是在国家林草局的基础上加挂牌子，属于自然资源部管
理的国家局，其主要职责是“负责监督管理各类自然保护地”，特别
是“负责国家公园设立、规划、建设和特许经营等工作，负责中央政
府直接行使所有权的国家公园等自然保护地的自然资源资产管理和
国土空间用途管制。”各国家公园管理机构是针对特定国家公园行使
行政管理权的具体机构。

不过，虽然实现了形式上的统一，各机构的性质和上级机关却不
尽相同，大致可以三类。第一类，作为国家林草局派出机构的国家公
园管理机构，属于行政机构。东北虎豹、大熊猫和祁连山国家公园正
是依托国家林草局专员办成立了相应的国家公园管理局。第二类，作
为省政府派出机构的国家公园管理机构，属于行政机构。三江源、海
南热带雨林国家公园管理局由省政府垂直管理，三江源、海南热带雨
林国家公园自然资源所有权现阶段由青海省政府和海南省政府代行。
第三类，由省政府垂直管理的国家公园管理机构，实际上由省政府组
成部门或者下级政府代管，在性质上既有行政机构，也有事业单位。
钱江源国家公园管理局作为行政机构，由浙江省林业局代管；香格里
拉普达措国家公园管理局划归云南省林草局垂直管理，是参公管理的
事业单位；武夷山国家公园管理局隶属于福建省林业厅，是参公管理
的事业单位；神农架国家公园管理局在试点期间委托湖北省神农架区
人民政府代管，是事业单位；湖南南山国家公园管理局作为公益类事
业单位，委托邵阳市人民政府代管，暂不确定机构级别。通过梳理可
以发现：被授权管理的机构分别为行政机关、参公管理的事业单位和
事业单位，上级机关有国家林草局、省政府、省林业厅和地方政府。

由于以上复杂情况，各国家公园管理机构进行国家公园日常管理
时，就出现了管理不能的现象。首先，林业、农业、水利和国土资源
等资源管理部门对国家公园内相关自然资源享有管理权，由此，出现
了各国家公园管理机构作为综合管理部门与地方相关管理部门共同
运行的情形，影响了各国家公园管理机构管理权的统一发挥。其次，
各国家公园管理机构自身尚不具备综合执法权。各国家公园执法权普
遍由森林公安行使，根据中央机构改革的有关决定，森林公安已经整
体划转到公安部实行统一领导管理，只是在业务上接受林草部门（和
各国家公园管理机构）的指导。再次，各国家公园管理机构缺乏明确
稳定的资金保障。作为中央垂直管理的东北虎豹国家公园管理局目前
尚未设立国家公园财政科目和专用账户；作为省政府派出机构的三江
源国家公园管理局还缺乏国家公园建设专项资金的支持，仍旧依赖省
内补贴和原投资渠道。

最后，部分国家公园管理机构难以获得地方政府和相关部门的积
极配合和有力支持。各国家公园管理机构根据国家公园设立和功能分
区的相关管理规划，需要通过征收、征用、买卖、置换和租赁等方式
确保全民所有的自然资源资产占主体地位，但却难以在流转以及后续
补偿过程中获得地方政府提供经济和社会管理等方面的支持。

2. 我国国家公园管理不能的直接原因
目前，我国各国家公园管理机构存在的机构类型多样化以及管理
不能的现象，主要是机构设置不合理、职权配置不清以及与地方衔接
不畅等直接原因所致。这与我国国家公园管理体制高效发挥管理效能
的总体目标不符，也与国家公园机构设置和职权配置的具体要求存在
差别，不利于国家公园体制改革的推进。

一方面，机构设置不合理造成了管理机构类型多样和管理不能双
重后果。机构设置是事关管理职能发挥的重要保障，虽然现阶段达成
了每个国家公园都有一个管理机构的设置目标，但远没有达到机构统
一履行职责的实质要求。首先，部分国家公园管理机构设置不符合机
构改革的方向。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《深化党
和国家机构改革方案》提出不再设立承担行政职能的事业单位的要
求，而部分国家公园的管理机构属于事业单位，还承担着特定国家公
园的行使行政管理职能。另外，由省政府组成部门和地方政府管理的
国家公园管理机构，显然也不符合国家公园中央事权的管理体制要
求。其次，由地方管理的部分国家公园管理机构管理职能受限。一则，
部分国家公园管理机构受到地方政府制约。各国家公园管理机构以保
护为设立目标，地方政府以发展作为优先事项，因此受地方管理的国
家公园管理机构将会陷入“激励不相容”和“地方俘获”的境地，难
以实现国家公园保护为主、全民公益性优先的管理目标。二则，多数
受地方管理的部分国家公园管理机构既受级别所限、无权要求相关部
门履行衔接和配合责任；也受机构性质所限、作为事业单位不具备执
法权。因此，国家公园的管理机构普遍缺乏对大面积、跨区域国家公
园进行有效管理的能力。

另一方面，各国家公园管理机构职权配置不清是造成管理不能的
主要原因。国家公园管理机构的职权配置关键在于纵向管理职权的配
置和横向划分，这体现为上下和左右两组管理关系。一是，上级机关
和各国家公园管理机构间的上下关系。依据国家公园中央事权的要
求，国家林草局（国家公园管理局）是管理全国范围内国家公园的主
管机关，是各国家公园管理机构的上级机关。然而，上级机关却没有
赋予各国家公园管理机构与之职责相匹配的职权。例如，各国家公园
管理机构承担自然资源资产管理和综合执法职责，但并未获得中央明
确授权行使自然资源资产所有权和执法权。二是，各国家公园管理机
构和地方政府相关职能部门的左右关系。国家公园的管理机构显然不
能建成一个“全能小政府”，国家公园内的经济社会发展综合协调、
公共服务、社会管理和市场监管等职责就需要地方政府及其相关职能
部门来承担，诸如国家公园的生态移民等事项也需要地方政府的支持
和配。但由于职权界定和划分不明晰，无法形成相互间的有效协作。

总之，试点期间国家公园管理体制的运行现状与国家公园体制建
设的目标相距甚远，呈现出机构设置多样化和管理不能的表象，看似
是由机构设置、职权的纵向和横向配置所引起的，实则深受我国央地
关系的影响。

二、我国国家公园管理
体制之困的溯源与析出
环境领域管理体制是央地关系在环境问题上的具体表现，而国家
公园管理体制则是环境领域管理体制的一部分。因此，要想建立规范
高效的国家公园管理体制，我们必须跳出“国家公园”这一既定范围，
发掘造成体制难题的深层原因——央地关系，借助央地关系来解释国
家公园管理体制的改革困境。

（一）我国央地关系的发展方向
一般而言，中央与地方关系是指国家体制纵向上权力与资源配置
的基本关系。我国央地关系一直处于“集权——分权”的动态调整过