消防法语境下重大火灾隐患探析

第４１卷第２期２０１８年３月 辽宁师范大学学报（社会科学版）Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）

Ｖｏｌ．４１　Ｎｏ．２

Ｍａｒ．　２０１８

ＤＯＩ：１０．１６２１６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｓｘｂｗｋ．２０１８０２０３２

收稿日期：２０１７－０８－１０

作者简介：李

伟

（

１９７９－），男，辽宁北票人，辽宁师范大学副教授，博士，主要从事民商、行政法学研究；李福秋（１９７９－

），

男，辽宁普兰店人，大连市公安消防局公职律师，国家一级注册消防工程师，主要从事消防法制与行政法研究。

①郭子东，岳海玲，吴立志．基于风险评价的重大火灾隐患判定方法［Ｊ］．消防科学与技术，２０１０（４）：３２０－３３０．

消防法语境下重大火灾隐患探析李　伟１，　李福秋２

（１．辽宁师范大学法学院，辽宁大连１１６０８１；２．大连市公安消防局，辽宁大连１１６０３３）

摘　要：重大火灾隐患既是消防工程学上的术语，同时也是消防法律体系下的法律用语。现行《消防法》并未明确界定重大火灾隐患的概念及其性质，而是在消防技术标准中予以规定。由于消防法律与技术标准的定位不同，在一定程度上造成了重大火灾隐患这一用语含义的不一致。首先，解释了重大火灾隐患的实质内涵；然后，分析了现行法律与技术标准规定的不自洽，以及在消防实务工作中存在的问题；最后，探析了消防法体系中重大火灾隐患的性质、治理手段及消防行政执法措施，为消防行政执法及未来修订法律提供了有益建议。

关键词：消防法；重大火灾隐患；概念；问题；治理 中图分类号：Ｄ９２２．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１０００－１７５１（２０１８）０２－００３２－０５

“火灾隐患”是我国消防法律体系中的重要概

念，甚至可以认为是消防监督管理中的基础概念和消防监督法律关系的逻辑起点。《消防法》及其配套的公安部部门规章以列举的方式明确了火灾隐患的情形，但其本身并没有明确火灾隐患的内涵；同时，《消防法》第５５条又提出了重大火灾隐患的处理方法，但法律本身并未明确何为重大火灾隐患。按照一般的文义理解，重大火灾隐患应是火灾隐患的一种情形，逻辑上应包含于火灾隐患的情形之内，重大火灾隐患在消防法律体系中应适用对火灾隐患的相关规定。然而，按照行业标准《重大火灾隐患判定方法》（ＧＡ６５３－２００６，以下简称《判定方法》），重大火灾隐患是指“违反消防法律法规，可能导致火灾发生或火灾危害增大，并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在不安全因素。”按照消防工程学的研究，火灾隐患可定义为可能导致发生火灾或使火灾危害增大的各类潜在的不安全因素，包括人的认知局限、人的不安全行为、管理上的缺陷和物的不安全状态①

。不难发现，在消防安全领域火灾隐

患是指一种客观存在，可能导致火灾发生或者扩大的不安全状态。至于什么因素导致了这种状态，通常会从人的行为、管理上的缺陷，以及建筑物本身的不安全状态等诸多因素上进行考虑，这里既包括与人的意志有关的行为因素，也包括物质本身的缺陷等客观因素。但是，《判定方法》中关于重大火灾隐患的界定，明确是指因违反消防法律法规而造成建（构）筑物可能发生火灾或增大火灾危害的各类潜在不

安全因素，这种界定是否科学或者能够科学指导重大火灾隐患的治理吗？笔者认为有必要对此予以探析。李　伟等：消防法语境下重大火灾隐患探析

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一、重大火灾隐患法律概念厘定

火灾隐患是消防监督管理活动中的基本概念，很多消防监督管理活动是从认定火灾隐患开始的，火灾隐患也是引发作为监管部门的公安消防机构和社会单位行政法意义上权力与义务的基础事实，明确火灾隐患的内涵和外延，无论对社会单位还是对监管机构而言都同样具有重要的意义。（一）消防立法对火灾隐患法律内涵界定的缺位我国《消防法》中关于行政机关和相对人整治火灾隐患的义务规定如下：１６条规定单位应组织防火检查并及时消除火灾隐患；第５２条第２款规定县级以上地方人民政府有关部门针对本行业系统开展有针对性的消防安全检查并及时督促整改火灾隐患；第５４条规定公安机关消防机构在消防监督检查中对其发现的火灾隐患应及时通知，同时被通知者应立即采取措施消除火灾隐患，并且赋予公安机关消防机构对不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的危险部位或者场所，具有采取临时查封措施的权力；第６０条和第７１条分别规定了单位不及时采取措施消除经公安机关消防机构通知的火灾隐患，以及公安机关消防机构工作人员发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改的违法后果。但是，什么是火灾隐患，《消防法》中并未明确规定，公安部部门规章《消防监督检查规定》（公安部令第１２０号）第３８条列举了８种火灾隐患情形，主要是从人员安全疏散、防火灭火功能、防火分区等被破坏后对火灾的防控、扑救不利影响方面进行了列举，并在该条第２款明确规定重大火灾隐患按照国家有关标准认定。但是，《消防法》及公安部规章并未明确界定火灾隐患特别是重大火灾隐患的法律内涵，这对科学理解和认知重大火灾隐患及其在消防实务中的法律适用均提出了不小的挑战。（二）消防技术标准对重大火灾隐患适法性界定的错位从《消防监督检查规定》对火灾隐患的认定情形看，描述的基本上是影响人员疏散、灭火救援行动、防火灭火功能的不安全因素，以及易导致火势蔓延、扩大等不安全因素，符合消防工程学上关于火灾隐患的研究结论。然而，第３８条第２款以引致条款的形式规定，重大火灾隐患的认定应按照国家有关标准。从立法技术上分析，这样的规定在形式上没有任何问题。然而，从标准的实质内容上分析，公共行业标准《判定方法》中关于重大火灾隐患的规定，与《消防法》及其配套部门规章的规定是有冲突的，至

少在法律体系上是不能自洽的。《判定方法》将“违反消防法律法规”作为重大火灾隐患认定的前置条件，极大地缩小了重大火灾隐患的认定范围。如前文所述，火灾隐患应是影响消防安全的不安全因素，是一种客观存在的状态，消防工程学上称之为“火灾风险”，造成这种客观上不安全状态的原因有多样：建筑物本身的缺陷、违反建筑物管理规定、其他主体的违法行为、历史原因，等等。无论什么原因所致的重大火灾隐患都是一种威胁公共安全的客观事实，是一种状态。《判定方法》强调重大火灾隐患的违法性，从强调主体行为的违法性后果来考虑有一定的道理，但对重大火灾隐患的认定而言，无论其是否是由于违反法律规定所造成的，都不能改变其严重威胁公共安全的客观状态。（三）重大火灾隐患的立法原意追踪

《中华人民共和国消防法释义》（以下简称《释

义》）①认为，当前一些严重威胁公共安全的重大问题导致消防工作形势严峻，并分析了这些重大问题的形成原因主要有三方面：一是经济社会快速发展中新材料、新技术的应用造成危险源和不安全因素增多，人们对火灾发生规律认识不充分，防火措施失当形成火灾隐患；二是老旧建筑的消防设施老化，消防安全条件差等原因造成火灾隐患；三是由于城市规模不断扩大，一些原有的易燃易爆场所被新建筑“合围”，以及部分重效益轻安全的单位在生产经营中擅自改变建筑物用途、占用防火间距等行为导致区域性火灾隐患。由此可以看出，消防法立法原意上的“重大火灾隐患”并非一个确定的概念，而是一类严

重隐患的概括式称谓，既可能是一个单位整体或部分存在的重大火灾隐患，也可能是几个单位组成的区域构成了重大火灾隐患，其本质上是对某一建筑或某一区域不具备消防安全条件，存在不安全因素

①全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局．中华人民共和国消防法释义［Ｍ］．北京：人民出版社

，

２００９：１３８－１４１．３４　辽宁师范大学学报（社会科学版）　２０１８年第２期第４１卷的表述。《判定方法》认定的重大火灾隐患的范围明显小于《释义》对重大火灾隐患的解释，这就导致了《判定方法》与消防法的立法原意不一致，从而造成了法律体系的不自洽。二、整治重大火灾隐患所面临的症结性问题 重大火灾隐患的危害性极大，治理难度也大，从国务院到地方各级政府都很重视其整治工作，作为主管消防工作的政府部门更是采取多种方式推动整治工作。然而，由于法律规定的概括抽象，缺少具体明确的手段，实务中仍存在不少问题。（一）对重大火灾隐患挂牌督办的僵化性误读实务中对于重大火灾隐患的处理，通常的做法是由属地公安消防机构判定为重大火灾隐患后，以公安机关的名义书面报告本级政府，政府研究决定后一般通过一定的方式向社会公布并明确相关部门督促整改或者挂牌督办。如《浙江省人民政府办公厅关于公布第十五批重大火灾隐患整改单位和区域的通知》，将余姚黄金世纪大酒店等１５家单位和杭州市下城区东新街道中舟社区火灾隐患集中区域等６处区域列为第１５批重大火灾隐患整改单位和区域。再如，《黄石市人民政府办公室关于对全市重大火灾隐患进行挂牌督办的通知》，决定对湖北美尔雅集团有限公司总厂区等１２处重大火灾隐患实行挂牌督办。但是，实务中存在对重大火灾隐患挂牌督办误读的现象，表现就是将重大火灾隐患单位的公示牌挂在当事单位门口就算是挂牌督办了，而忽略了对相关责任部门的督办。实际上，挂牌督办是指上级政府或主管部门通过社会公示等方式督促其限期完成对重点案件或事项的查处、办理和整改，挂牌督办的案件或事项一般都是在一定区域内有重大影响的案件或事项。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第４１章中强调“实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度，深化煤矿、交通运输等领域安全专项治理”。《国务院安全生产委员会办公室关于重大火灾隐患整改情况的通报》（安委办函（２０１６）１４号）对各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团等３０个省（区、市）推动重大火灾隐患单位进行整改的情况进行了通报。可见，重大火灾隐患的挂牌督办是通过公示达

到督促相关责任主体完成整改任务的一种手段，旨在督促各级政府、相关责任单位在一定期限内整改重大火灾隐患，其约束的不仅是当事单位，还包括相关的政府及其职能部门。另外，由于《消防法》第５５

条仅明确了公安消防机构发现重大火灾隐患有报告政府的义务，因此，部分执法单位片面机械地认为，对存在重大火灾隐患的单位只要报请政府挂牌督办就算执法到位了，而忽视了监管部门的督促整改责任，甚至对重大火灾隐患单位中的各项具体的隐患没有针对性的执法措施。这其实是没有正确理解《消防法》的立法本意。因此，对于重大火灾隐患的

处理，不能仅依据《消防法》第５５条，还要结合《消防

法》其他有关条款来处理。（二）重大火灾隐患执法过程中的违法性风险

从现有的法律规定来看，尽管国家出台了《判定方法》，对重大火灾隐患的判定原则、判定方法等从技术角度予以规定。但是受制于行业标准的本身性质，《判定方法》只能算是技术性规范，而且其本身仅规定了如何判定，并未对重大火灾隐患的法律判定程序、立案程序、送达程序，以及当事单位是否享有程序上的救济权利等进行规定，并且这些程序性事项也不是技术标准本身可以规定的，而应由法律规范进行规定。由于目前消防法律中并没有具体规定重大火灾隐患的处理程序，实务中只能按照《消防监督检查规定》进行处理。消防执法中，通常做法如下：某单位被认定为重大火灾隐患单位后，公安消防机构会对该单位下达《重大火灾隐患整改通知书》（以下简称《整改通知书》，事实上属于责令改正通知