HX农村基础设施建设和村庄整治中存在问题的原因分析

农村基础设施建设和村庄整治中存在问题的原因分析

◎卢毓俊

摘要：通过分析得知，农村基础设施建设和村庄整治过程中存在的问题包括各级地方财政对农村基础设施建设缺乏科学投入、农村基础设施建设存在不完善之处、农村基础设施管理方面存在诸多矛盾、村庄内部分整治情况不尽如人意、农村“一事一议”工作开展困难重重，并在此基础上继而阐释其深层原因。

关键词：农村基础设施建设村庄整治金融信贷

一、二元社会体制严重制约农村基础设施的发展

长期以来，城乡分割的二元结构体制是制约我国农村基础设施建设和村庄整治最根本的原因。从1949年至今，国家采取工业优先发展战略，政府用于基础设施建设的财政资金流向了城市，大体上实行城乡分治的政策，逐步形成了城乡分割的二元结构，主要呈现为“三个剪刀差”：工农产品价格“剪刀差”、土地价格“剪刀差”、劳动力价格剪刀差；“一条鸿沟”乃城乡户籍制度。

首先，受家庭联产承包责任制分散经营的长期影响，我国农民组织化程度不高。这就决定了农民很难参与到政府的公共决策中去，而目前农村基础设施决策是一种自上而下的决策模式，在这种模式下，农村居民只能被动地接受政府提供的基础设施，同时被动地承担相应费用，不能准确完整表达对农村基础设施的需求，政府也自然而然地忽略了广大农民对基础设施的实际需求，基层政府根据其自身和某些上级的偏好与他们掌握的并不准确的资料来盲目决定基础设施建设规模、方向和资金等。

其次，从财政投入体制方面来看，农村小型基础设施建设历来并非财政投入的重点。因为计划经济体制造成的城乡二元结构难以迅速得到改变，层层上缴的财政体制使财政投入较难回转流向农村；我国长期实行农业为工业提供积累、农村支持城市的发展战略，使国民收入再分配明显偏向城市，尤其是发达城市，而农村获得的份额特别少；加之部分省财政收入总规模一直比较小，财政紧张导致投入主要涉及国计民生的重要行业、重大项目和重点企业。

再次，在传统的优先发展重工业战略和城乡二元经济结构并存的历史条件下，国民收入分配对农业、农村和农民来说是取多予少，城乡二元结构日益强化，农村发展越来越落后于城市，农村基础设施建设薄弱，抵御自然灾害的能力十分脆弱。目前农村地区的水电、交通、通讯等基础设施远远不能满足农民生活水平提升的要求，直接影响了现代消费品在农村的普及和推广。

二、政府支农资金的管理和使用存在诸多问题

在支农资金来源上，虽然近年来政府积极号召民间资本跟进，希望激活资本市场，但由于严格限制财政资金向非国有项目支出，政府带动的放大效应并没有真正实现。而地方政府由于财力限制以及资源分配的非农偏好，导致支农资金数量偏少，加之管理和使用存在诸多问题，更加剧了农村基础设施建设与村庄整治的困境。

首先，财政支农资金大都分属多个政府职能部门管理，不容易形成整齐划一的合力。财政支农资金由各级财政部门拨付，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。尤其体现在基础设施建设和生态建设方面，如水利建设分别有来自水利部门、发改委系统、财政部门等，退耕还林工程资金有林业部门、发改委系统、财政部门等，这直接或间接地弱化了政策的效力强度。

其次，支农资金存在挤占挪用现象，资金到位率低。据相关调查显示，国家财政支持“三农”资金有一部分用于各级相关单位机构和人员的各项支出，在部分地区甚至还有直接挪用现象发生，“搞农业吃农业”的现象较严重，影响了财政资金使用的安全、有效、规范。

再次，资金投入与监管不合理。尽管近年来用于农村基础设施建设的投资增长较快，但80%是用于重大水利工程和生态建设等全社会普遍受益的项目，而真正用于增强农产品市场竞争力和改善农民生产生活条件方面的投入不足20%，特别是农村小型水利建设投入严重不足，目前财政运行体制对水利的投入主要依靠项目的形式，而只有建设大型水库的项目才能得到补助，农村的小水利很难得到上级的补助。加之缺乏效率测评机制，使得投放出的财政资金如同泼出的水一样，无从监管也无法控制其利用效率。

三、缺乏科学管理阻滞农村基础设施建设与村庄整治

与国外农村基础设施建设相比，我国当前农村基础设施存在布局不合理、管理不科学、规划不充分等问题。基础设施具有很强的地域依附性，一旦将其固定在某一位置，其服务范围也就随之确定了。而随意建设和选址，加之缺乏科学管理，使得农村基础设施和村庄整治的最大功效难以发挥。

首先，农村基础设施各个组成部分之间发展结构不合理。村庄的整治必须合理确定整治项目与规模，明确具体的实施方案和要求，规范运作，有序推进。当前农村人居环境比较差，面临的问题还很多，要解决须分清轻重缓急，有的地方没有坚持这一基本原则，也没有根据每村每户的经济基础和承受能力，实事求是地进行“量体”规划。

其次，缺乏合理的长远规划。长期以来，各级部门对农村规划意识比较淡薄，规划管理严重滞后于农村经济发展进程，不符合普通农民群众生产生活的要求。有的地方县域村

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庄布局规划与县域的其他规划不够匹配，特别是与土地利用总体规划不匹配，有的村民数代居住在某一村庄，导致村庄拆并新建与优化布局工作难以推进，加之部分地方没有严格执行规划，存在整治建设与规划“两张皮”的情况。还有的地方在编制村庄规划时缺乏长远考虑，没有从实际出发，缺乏地方特色和农村风貌。

再次，缺乏科学严格的管理。由于农村基础设施分布的空间范围较广，要对所有基础设施实行统一科学管理极其困难。加之资金不足，对于已建成的基础设施，地方政府往往又疏于维护和管理，受损严重。农村基础设施的发展常常处于“边建设，边破坏”的恶性循环中，造成大量资源浪费。

四、金融信贷无法稳定支持农村基础设施和村庄整治发展

传统的经济体制导致农村金融很不发达，农村现有金融体制实际上是在不断减少农村的资金供应，农业资金基本都是“净流出”，农村基础设施建设和村庄整治面临资金供需矛盾。

首先，商业银行贷款支持的障碍。一是商业银行加强信贷资金统一管理后，上收基层贷款权限，部分基层只能吸存存款不能发放贷款，致使农村资金大量流出。二是大部分地区尚未建立民间资本担保体系，缺乏网上的担保机制，担保难的问题又使银行也难以办理担保贷款。三是银行给民间资本提供的贷款品种单一，几乎没有什么银行愿意向个体私营企业开放农村基建贷款项目。四是民间资本固定资产少，而现在商业银行的贷款基本是抵押贷款，对抵押品的要求又比较严格，加之抵押贷款手续繁杂、费用高、周期长等条件，都限制了民间资本从商业银行获得抵押贷款。

其次，政策性银行职能缺位。一是农业发展银行职能缺位。当初其成立的主要目的是为农业和农村经济发展服务，贯彻国家产业政策和区域发展政策，不以赢利为目标的。其资金来源为中国人民银行再贷款，同时发行少量的政策性金融债券，一般办理粮食、棉花、油料等主要农副产品的国家专项储备和收购贷款，扶贫贷款和农业综合开发贷款以及小型农、林、牧、水基本建设和技术改造贷款。受各种因素的影响，它目前的职能定位却相当狭窄，对农村基础设施的发展和建设资金支持几乎是空白。二是国家开发银行职能缺位，主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务，贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节，致力于以融资推动市场建设和规划先行。虽然国家开发银行在对基础设施的支持中，城市中的交通等基础设施占据了较大比重，但对于改善农民生产生活的农村基础设施贷款支持则较少。

再次，资本市场融资的障碍。由于正规股票债券市场管理规范、要求严格，基本不能完全满足民间资本多层次的融资需要，在这样的情况下，绝大部分民间资本主要是通过私人借贷、向农民借债集资、内部股份募集、发起人与相关企业之间募股、企业职工股东的红利转为股本等民间渠道才有可能筹集到。由于这种非正规、小范围的股权融资无法随时转让和兑现，加之存在较大风险，直接致使农村基础设施建

设和村庄整治的发展受阻。

五、农村“一事一议”制度存在原始性的缺陷

1998年通过我国的《村民组织法》，其中明确了村民自治的性质。2000年，国家实行农村税费改革以后，推行的是“一事一议”这种自下而上的决策模式。然而在实践中，我国农村的决策机制和执行机制远没有文本写的那么简单，要复杂得多。

首先，在基层的农村内部，乡镇政府与村级集体组织之间的关系，虽然不是直接的上下级、领导与被领导关系，但实际上村级集体组织更多地表现为乡镇政府的执行机构，在村务决策中，村级集体组织更多地要寻求本地乡镇政府的支持，而不是依赖基层村民大会来行使自主治理。

其次，“一事一议”在操作中遇到不少困难：一是村干部、村民认识不到位，不愿议。有的村干部认为，村民会议难召开，村民代表难组织，“一事一议”程序繁，感觉并不能受益，对“一事一议”态度冷淡。二是怕村民反对，不敢议。有的村干部对政策理解不深，不善于引导，不愿意做群众工作。三是议款他用抵制再议。有的村开展了“一事一议”，将钱款收上来了，但村里因欠帐多，村干部拆了西墙补东墙，造成“一事一议”款没有用在该办的项目上，村民不满意，村民代表抵制再议。“一事一议”的实质是维持特殊历史时期形成的城市与农村不同基础设施供给形成机制，农村基础设施建设筹资没有得到根本改变，仍然基本由农民自己承担。

再次，国家为了防止农民负担反弹，在“一事一议”方面有诸多的文件和详细的规定，但是，这些规定没有考虑地区差异，不尽合理。如15元的上限不尽合理。显然这是国家为了防止农民负担加重而做出的，但这样的上限对乡村道路硬化、兴修水利等大额的开支则无能为力。

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●作者单位：华东交通大学江西南昌３３００１３

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