关于重金属污染防治考核有关问题的思考

２０１５年第５期　环境与可持续发展　ＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴ　ＡＮＤ　ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　Ｎｏ．５，２０１５　

关于重金属污染防治考核有关问题的思考　陈亮　李欢　（１．湖南省环境保护科学研究院，长沙４１０００４；２．长沙环境保护职业技术学院，长沙４１０００４）　

［摘要］《重金属污染综合防治“十二五”规划》是我国第一个“十二五”专项规划。规划的实施与考核对重金属　污染防治工作起了积极的推动作用，本文在分析现行考核规则存在的问题的基础上，就完善考核机制，加快推进重　金属污染防治工作提出了建议与对策，以此推进考核制度的改革，助力重金属污染防治工作的加快推进。　［关键词］重金属污染；防治；考核　中图分类号：Ｘ２１　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—２８８Ｘ（２０１５）０５—００５０—０３　

引言　２０１１年３月，国务院批复了《重金属污染综合防　治“十二五”规划》，为确保各项规划目标任务的顺利　实现。２０１２年，环保部又制定了《重金属污染综合防　治“十二五”规划实施考核办法》、《重点重金属污染　物排放量指标考核细则》。且自２０１２年起每年对各省重　金属污染防治规划实施情况进行考核。通过连续几年的　实施，全国重金属污染防治工作稳步推进，关停淘汰了　一批企业，实施完成了一批治理项目，重金属污染状况　得到遏制。规划及考核规则对扎实开展重金属污染综合　防治工作起了积极的效果。但有如下方面的问题值得探　讨。　１　我国重金属污染防治考核机制情况　根据《重金属污染综合防治“十二五”规划实施　考核办法》、　《重点重金属污染物排放量指标考核细　则》”　，考核主要侧重规划任务落实和工作推动情况，　包含排放量、环境质量、重点项目、环境管理、风险防　范等５个方面１０项指标。　排放量目标，重金属污染防治的目标，即到２０１５　年，重点区域重点重金属污染物排放量比２００７年减少　１５％，非重点区域重点重金属污染物排放量不超过２００７　年水平。　．　包括城镇集中式地表水饮用水水源重点重金属污染　物达标率、地表水国控断面重点重金属污染物达标率、　重点区域水和大气环境质量指标达标率等。　重点项目指标，即列入《规划》的重点项目完成　率。包括重金属污染源综合治理项目、落后产能淘汰项　目、民生应急保障项目、技术示范项目、清洁生产项　目、基础能力建设项目和解决历史遗留问题试点项目等　七种类型。　管理指标，包括重点企业达标排放率、强制性清洁　生产审核率指标。对纳入重点监控企业名单的重点企业　考核达标排放率及清洁生产审核率。　环境影响评价制度执行情况，考核涉重金属项目环　境影响评价制度执行情况，为扣分项。　风险防范指标，涉重金属事件发生率，包括涉重金　属突发环境事件和涉重金属突发公共卫生事件发生情　况。　核结果分为优秀、良好、合格与不合格。环保部会　同有关部门向国务院报告考核结果，并向社会公告。对　未通过考核的，环保部将暂停该地区涉及重点重金属污　染物排放的建设项目环评审批；对未通过考核且在限期　内整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的地区，　报请任免机关或者监察机关按照相关规定依法追究有关　责任人员的责任。同时，考核结果作为中央补助资金安　排的参考依据之一，对考核结果为优秀的地区，财政　部、发展改革委会同环境保护部优先加大对该地区重金　属污染综合防治工作的支持力度。　

２考核规则存在的主要问题　２．１考核规则过于繁杂　目前，考核涉及涉重金属产品宏观产量、企业关停　淘汰、污染源治理、重点项目、国控断面环境质量、集　中式饮用水水源地环境质量、清洁生产审核、监督性监　测、涉重金属项目环评审批、污染事故等，涉及面广，　涉及部门多。对于基层工作来讲是一项庞杂的工作任　务。且考核表格复杂，需要的支撑材料很多。如：减排　量表格就分为淘汰退出、污染源治理、清洁生产改造、　污染治理新建、污染治理改扩建等。支撑材料如：淘汰　落后产能减排项目需准备政府的淘汰关闭文件、工信部　门确认关停的公示文件、破产文件、吊销营业执照、排　污许可证、生产许可证等文件、停水停电证明、环境监　

作者简介：陈亮，工程师，主要研究方向为环境规划、水污染防治研究、重金属污染防治等　引用文献格式：陈　亮等．关于重金属污染防治考核有关问题的思考［Ｊ］．环境与可持续发展，２０１５，４０（５）：５０—５２　陈　亮　等：关于重金属污染防治考核有关问题的思考　・５１・　察纪录、污染源普查数据、关闭淘汰前后影像图片等永　久性关停的有效证明材料。过于注重考核形式与考核过　程，工作量巨大，过于繁琐。　２．２采用宏观产量测算新增排放量与实际排放存在较　大差距　考核根据统计或行业主管部门的涉重金属产品宏观　产量测算新增排放量。一是受统计口径影响存在错报情　况。由于行业门类繁杂，部分基层统计人员对产品门类　不清容易错报，如将氧化锌、硫酸锌产品报为电解锌；　将皮革制衣报为制革等。二是存在贸易宏观产量问题。　目前，部分企业并未进行实际生产，单从事有色金属贸　易，或是部分生产部分贸易，这部分贸易产品在源产地　已计算新增量，但在贸易地仍有产量报出，重复计算新　增排放量。三是存在部分行业缺乏排污系数，缺少相关　产排污系数，采用就近行业门类产排污系数测算与实际　情况出入较大。　２．３重点区域环境质量考核未考虑环境质量改善情况。　单纯采用达标与否考核。不符合客观实际　部分重点区域由于生产历史长，遗留污染严重，新　老污染交织，但环境质量改善是一个渐变式过程，不能　一蹴而就。但考核仅从达标率来考虑，而不考虑污染严　重区域环境质量改善情况，将各省处于同一起跑线，只　考核是否达标，不考核改善情况，难以体现地方实际开　展的工作，对原本重金属环境质量不好的区域不利，而　对原重金属污染较轻的省份有利。在一个“十二五”周　期内，不考核环境质量改善，单单考核达标情况，不符　合客观实际。　２．４重点企业强制性清洁生产审核周期过短，推进难　度大　强制性清洁生产审核缺乏监管手段和激励措施，企　业积极性不高，清洁生产审核工作缺乏抓手难以推动。　此外部分企业为了应付环保部门的督查，委托咨询机构　编制了清洁生产审核报告，也组织了专家进行论证和评　审，但清洁生产审核报告中提出的清洁生产方案难以落　实。环保部门也没有切实可行的手段对清洁生产方案的　落实情况进行监管，导致目前清洁生产审核工作流于形　式，其环境效益难以发挥。且每两年一轮的清洁生产审　核，周期太短。清洁生产审核方案尤其是中高费方案的　实施，如果严格的走可研立项、环评审批的程序，加上　建设时间，基本２年勉强能实施完第一轮审核，在环境　绩效还未充分体现的情况下又要启动开展第二轮清洁审　核工作。　３关于优化考核规则的几点建议　３．１适当简化考核规则。重点考核环境质量改善情况　考核规则涉及面广，情况复杂，几近面面俱到，建　议简化考核办法，简化繁杂的考核表格及相关支撑准备　工作，并重点考核环境质量改善情况。一是由于全国各　省重金属污染状况不一，复杂难度亦有所不同，应重点　考虑各地开展工作的难度和实际开展工作情况予以综合　考虑，环境质量明显改善地区应适当加分予以奖励，避　免出现治理任务轻的地区毋需开展治理得分依然较高，　治理任务重的地区即便开展了大量工作而得分低的现　象。另一方面建议加大对地方政府环境质量改善情况考　核力度。进一步明晰各级政府的环境保护目标责任，切　实将环境保护中“地方人民政府对环境质量负责”的　要求落到实处，加大对地方政府环境质量改善情况考核　力度，并将考核结果作为对地方政府绩效考核的重要内　容。　３．２修订排放量计算方法　目前，企业的排放量按照新增量、削减量进行核　算，每个企业将根据宏观产量变化情况核算新增量，根　据污染治理工程完成情况计算削减量，未建立重金属污　染物排放数据库，未系统整理具体企业每年的排放量，　形成当年重金属排放量数据库，人为割裂了企业自身排　放情况。建议一是不用宏观产量数据核定新增排放量。　由于采取宏观产量数据核算新增排放量存在较多与实际　不符的情况，建议立足环保自身，严格监管涉重金属企　业审批、试生产、排污许可证的审核与发放，从严控制　新增污染，根据生产企业实际核算新增排放量。二是进　一步科学合理核算重金属排放量，按照监督性监测数　据，一年４次，累计计算排放量。三是建立污染源数据　库，并进行年度更新，为重金属污染防治工作夯实基　础。　３．３建议适当延长清洁生产审核周期　目前，涉重金属企业需实施每２年一轮的清洁生产　审核，但受经济下行影响，企业生产不正常，清洁生产　审核推进工作难度较大，尤其是中高费方案实施难度很　大。众多企业生产前景尚不明晰，难以开展实质性的清　洁生产改造，且涉及工艺改造需较复杂的建设程序，建　议出台强制性清洁生产审核推进有关细则，出台有关管　理规章及奖惩措施，并适当延长清洁生产审核周期，切　实发挥清洁生产作用从源头控制污染物产生，真正做到　节能、减排、增效。　３．４建立常态化环保核查制度　建议涉重金属行业环保核查与建设项目环境影响评　价、排放污染物许可证制度一样，成为常态的环保监管　手段，效仿重点行业清洁生产审核制度，对涉重金属企　业开展每两年或三年一轮环保核查制度，通过环境影响　评价是企业的“准生证”，取得排污许可是企业的“身　份证”，通过环保核查是企业进入市场的“健康证”。　通过环保核查不断规范企业在生产经营全过程中遵守环　保法律法规、履行社会责任、开展污染防治以及日常环　境管理等各种环境行为表现。并与发改委、证监会、工　・５２・　环境与可持续发展　２０１５年第５期　信部、商务部等有关部门形成联动，多个部门的有效联　动，采取综合协同措施，将涉重金属企业环保核查与贷　款融资、工商年检、生产许可、安全许可、用电核准、　土地审批、税务审批、排污许可、行业准人、评先创　优、认证、鉴定等联动起来，加强环境信息公开和社会　监督，调动涉重行业治污积极性。　４深入推进重金属污染防治工作的几点思考　重金属污染物由于其不可降解性，威胁着人民群众　的生命健康，按照《规划》“源头预防、过程阻断、清　洁生产、末端治理”的综合防控理念，重金属污染防治　工作应更重视源头管控，减少重金属污染物的产生，控　制历史遗留污染风险隐患。　４．１深化涉重行业产业结构调整，从源头控制污染产　生　正确的经济政策就是正确的环境政策，环境问题是　贯穿于生产、分配、流通和消费的再生产全过程。要降　低能耗，改善环境，唯一的出路就是改变经济结构，涉　重金属行业产业结构调整是开展重金属污染综合防治工　作的前提与重点，从源头控制污染产生，比开展末端治　理要实际、有效得多。但如何深化涉重行业产业结构调　整，是我们当前面临的主要问题。　４．２进一步强化环境监管，巩固治理成果　２０１３年，最高人民法院、最高人民检察院发布了　《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解　释》，体现了从严打击环境污染犯罪的立法精神，对于　涉重企业具有极大的威慑作用，但“天下之事，不难于　立法，而难于法之必行”，两高司法解释的出台，对各　级环保、公安、检察、法院等部门提出了新的、更高的　要求，如何充分释放“利器”威慑力，严打环境污染犯　罪，成为我们及有关部门需要重要研究的课题，切实避　免“边污染，边治理”现象出现。　４．３加快历史遗留污染治理实施进度　在完成涉重金属产业结构调整，控制污染源头的基　础上，要逐步加快历史遗留污染治理进度，历史遗留污　染尤其是遗留废渣已成为影响环境质量的重大环境安全　隐患，应切实摸清家底，建立污染档案，逐步消化，防　范风险。　重金属污染防治工作关系到居民的生产生活，和老　百姓生活息息相关，考核不是目的，我们应进一步优化　考核办法，借助考核之力，加速推进重金属污染防治工　作，切实改变重金属污染状况，提升重金属污染重点区　域环境质量。