论人大代表履职能力的提升途径

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 论人大代表履职能力的提升途径 作者：万鹏吉 来源：《法制博览》2012年第10期

【摘要】人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一制度在政治生活中作用发挥得如何，关键在于人大代表的履职能力。在新的历史时期，加强人大代表的履职能力建设，对于进一步完善人民代表大会制度，切实发挥社会主义的民主优势，建设中国特色的政治文明具有十分重大的意义。

【关键词】人民代表大会制度；人大代表；履职能力 一切权力属于人民作为我国宪政体制的基本原则和人民代表大会制度的逻辑起点，决定了人民必须委托代表来行使手中的权力，决定了人大代表应当具备代表民意的广泛性和代表工作的有效性，即代表工作应当是代表内容之“点”与代表形式之“面”的结合。然理论界在人大代表的代表广泛性方面多有论述，而在代表有效性方面鲜有涉及，为此，笔者不揣浅陋，就人大代表如何提高履职能力，增强代表工作的有效性方面提出自己的一点认识。

一、人大代表的履职能力分析 （一）履职能力的提出 人大代表是人民行使国家权力的代表。实行人民代表大会制度的前提，是选举人大代表。按照宪法和选举法规定，当选人大代表应当满足两方面条件：一是实质条件，应当为中华人民共和国年满十八周岁的公民，且没有被剥夺政治权利；二是程序条件，即应当通过选举程序产生。虽然“两法”没有明确规定人大代表履职能力的条款，但其中部分章节对人大代表权利、义务的明确规定，其实质就是对人大代表履职能力的要求，各级人大代表只有在工作中严格要求自己，不断提升自身能力，才能符合法律关于人大代表的职责要求，才能全面落实宪法、代表法等法律规定。从宪政角度讲，人大代表是国家立法权的直接行使者，是将人民意志转化为国家法律的桥梁。从社会角度讲，人大代表是关注民生、反映民意的社会活动家，是民众利益的代言人。①

当前，我国经济社会发展日新月异，各级人大机关承担的社会管理任务日趋繁重。而由于部分人大代表素质低或不作为等原因，无法满足宪法法律对人大代表履行职责的要求，因而选民对人民代表大会会议中的“哑巴代表”、“会议代表（工作就是开会）”等指责之声高涨。面对这种情况，各级人大机关必须进一步深化改革，多措并举，不断加强人大代表的履职能力建设，使人大机关的能力与其宪法定位相适应，也与当前经济社会形势相适应。

（二）人大代表应具备的履职能力 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 很显然，人民代表大会作为代表全体中国人民行使国家权力的方式，必须要求其组成人员——人大代表具备一定的履职能力，而认清并提升这种能力，则是不断推动人民代表大会制度建设的基础。笔者认为，人大代表要充分履行其职务行为，必须具备三种能力，即代表选民能力、政治活动能力和社会活动能力。

1.代表选民能力 我国《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。本条规定了我国的政体是人民代表大会制度，从宪政角度来看，全体人民享有主权是我国人民代表大会制度建立的逻辑起点，人民代表大会制度是实现“人民主权”这一宪政原则的体制模式，而人民代表大会会议是实践“人民当家作主”精神的政治舞台。同时《宪法》第三条中规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

与此相适应的是，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称《代表法》）第二条第3款规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。明确了人大代表与人民的基本关系，即人大代表与人民—被代表人之间的关系是代表人民的意志和利益，从而建立起了代表人与被代表人之间的第一层宪法法律关系，也是最基础的宪法法律关系。

而根据《代表法》第四条规定，人大代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。这样一来，假定人大代表代表原选区人民的利益和意志，那么与第二条第3款岂不成了语义反复？②笔者认为，这个问题并不存在。首先，第二条的规定是《代表法》原则性规定，具有指导性意义，而第四条则是对代表职责的细化和明确，是人大代表必须履行的职责；其次，人民将其意志和利益表达给人大代表，通过人大代表传达和主张其意志和利益，是广大人民提出政治诉求并得到满足的过程，是人大代表听取和反映人民意见和要求、为人民服务的过程，是一项具体而又基础性的工作，要求人大代表具有服务选民的意识和能力，这也是非第二条第3款规定能够说明的；再次，人大代表听取和反映人民意见和要求的过程，遵循人大代表听取意见、要求——分析、梳理——形成议案等程序，将意见、要求转换为议案，这就要求人大代表具有调研、分析能力，文字表达能力等；另外，立法角度讲，法律作为国家意志的体现和社会利益的分配工具，是人大代表代表人民意志和利益的结果。

2.政治活动能力 《宪法》第七十六条规定，全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。《代表法》第五条规定，代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。从行宪层面考虑，人大代表在闭会期间听取人民意见，并在会议期间予以表达，都龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 属于政治活动，而人民代表大会举行会议是代表活动政治性的集中体现。人民代表大会作为国家立法机关，其审议并通过法律草案的过程，是为各级各类国家机关、社会团体、企事业单位和公民制定行为规范的过程，也是宏观层面分配利益的过程。而人大代表的主要工作就是提出代表选区选民利益和意志的议案并在会议上得到通过，将人民意志和利益由议案形式转化为法律或规范性文件，这一过程工作量大、要求较高，人大代表不仅应当提出具有专业水准的议案，而且应对议案进行解释说明、可行性评估，以及在代表选区与社会大局之间的统筹平衡等。为了议案获得通过，人大代表必须具有沟通说理能力、临场应变能力、语言驾驭能力，以及与追求自由主义、部门和行业利益主义者的博弈能力等，并非仅将议案提交到人大机关有关部门这么简单。

而现实中，部分人大代表很少提出议案，既使提出议案也是呈交有关部门了事，并不关心议案的命运，同时很少对他人的议案提出意见或修改建议等；也有部分人大代表在两会及闭会期间，积极提建议、呈提案，但提案内容质量不高，重复化、空想化严重；有些议案针对性差，不切实际；部分人大代表并不认真听取他人的议案，而且听不懂他人议案者也大有人在。在西方各国，各级议会开会时，参会议员为了能够使自己的议案获得通过，往往开展激烈的辩论，这一点也是我国人大代表大会和人民代表应当深思的。

3.社会活动能力 对人大代表的社会活动能力应当从两个方面加以认识：一是人大代表当选前的能力表现，要被选民所认可，没有一定的能力是不能当选为代表的；二是人大代表当选后，提出议案、审议问题都需要对社会情况有一定的了解，必须在深入参与社会活动过程中开展调查研究，闭会期间的各项活动实质也是为了提案、审议问题积累信息、奠定基础的过程。

有学者认为，只有在开会时，在举手投票时，人大代表才是拥有权力的。③这种说法是不妥且的，是因为论者既没有领会我国《宪法》和相关法律的立法精神，同时也不切合我国各级人大代表履行代表职责的实际情况。

《代表法》对闭会期间人大代表的权利做出了规定。在人民代表大会闭会期间，人大代表的权利主要是视察权、批评建议权和参与执法检查权等。从本质上讲是人民当家作主的体现，在制度层面却是人民代表大会及其常务委员会授权，形成了人民代表大会与人大代表之间授权的宪法法律关系。人大代表行使上述权利，必须具有调查研究、分析判断能力和解决各种问题的能力，可以说，人大代表社会活动能力是其政治活动能力的延伸，也是人大代表参政议政能力的组成部分。

二、影响人大代表履职能力的主要因素 （一）人大制度建设时间较短，人大代表履职能力欠缺 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 人民代表大会制度自成立以来，在全国各级人大及其常委会和人大代表的不懈努力下，各项规范逐步健全，职能作用日趋明显。特别是改革开放以来，全国各地积极探索人大代表在闭会期间发挥作用的机制和方式，使各级人大代表在闭会期间的活动办得有声有色，成效显著。在人民代表开会期间，人大代表充分行使提案、讨论、表决、选举等权力；在闭会期间，实行代表联系制度、代表接待制度等，以及调查特定问题，举行专题座谈等。开会闭会期间诸多活动实践，让人大代表有效地履行了职责，扩大了影响，提高了声望，推动了人民代表大会制度的发展和完善。

我国的人民代表大会制度是一项崭新的制度，各级人民代表大会及其常务委员会是一个年轻的机构，依然存在着各种问题，需要我们努力加以改进。一是我国的人治思想和官本位传统。从历史的角度看，几千年来形成的封建君主专制思想残余是当前民主和法治最大的敌人，个人崇拜根深蒂固，反权威精神远远不够，这一切对人大代表履行职务带来了负面影响；二是人大代表选举制度方面。从六十年来选举人大代表的趋势看，重视人大代表身份，而不重视人大代表的能力。如人大代表中干部居多，群众偏少；管理者（有职有权者）居多，被管理者（弱势群体）偏少等问题，这一现状制约了人大代表履职能力的提高；三是人大代表产生和发挥作用的规范不健全，法律对人大代表履行职务的内容、程序、方式等没有明确规定，使人大代表在履行职务行为时不知所措、裹足不前。同时人大代表履行职务行为时由于没有行为规范，经验不足，在行使代表职权时受到的干扰多、抵制多，取得的效果比较差，影响了人大代表履行职务行为的积极性。

（二）人大代表工作规范缺失，代表内容倾向议事为主 人民代表能否认真地履行好自身职务，从微观上讲，关系到代表职责能否得到全面体现；从宏观上讲，关系到各级人大及其常委会能否充分行使职权，发挥好权力机关的作用。当前，人大代表进行职务活动的主要内容有：出席本级人大会议，审议各项议案和报告；闭会期间持证走访、视察、接待选民，提出意见建议等，由于法律规范和制度没有对人大代表的各项工作做出明确规定，致使各级人大代表不能充分履行代表职责，也存在由于制度本身的原因，制约了人大代表能力的发挥。如议政时各说各话，少有质询抗辩，议案提出后较少参与其中，按照大多数代表的说法，他们的主要工作就是“举一下手，动一下口”，偏重于开会听报告。这种情况从一定程度上说明我国人大代表的职务工作缺少制度化规定。