防范税收执法风险增强税务干部自我保护意识

防范税收执法风险增强税务干部自我保护意识的思考

聊城市国税局副调研员梁忠东

所谓执法风险，就是具备执法资格的国家公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求执法或履行职责，侵犯、损害了国家和人民群众的利益，给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失，以及应履行而未履行职责所应承担的责任。税收执法作为国家行政执法的一部分，其执法和管理方面出现的一些新情况、新问题困扰着国税部门，影响了执法水平的提高，在一定程度上制约了新形势下国税工作的和谐发展。有效防范税收执法风险、增强税务干部自我保护意识，是各级税务机关面临的一项重要而迫切的课题。

一、防范税收执法风险的意义

防范税收执法能够保障税务部门有一个安全的执法环境，起到稳定队伍、增强凝聚力、提高战斗力的作用，从而提高税收工作效率，维护税法尊严，更好地保护税务干部。

（一）防范税收执法风险是税收法治的本质要求。税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务机关执法权力的行使，尤其是新《税收征管法》有近28个条款直接涉及保护纳税人合法权益和依法享有的权利。税收法治的本质不在于“治民”，而在于“民治”，其“控权”的核心功能要求税收执法必须有效控制权力滥用。作为税务机关来说，只有依法行使职权、防范执法风险，才能最终实现法治的根本目的。

（二）防范税收执法风险是维护税收执法人员切身利益的迫切需要。如果税收执法人员的执法安全得不到应有的保障，必将挫伤执法人员的工作积极性，进而严重影响税收执法队伍的稳定，不利于各项税收工作的开展。因此，有效预防税收执法风险、保障税收执法安全，是保护干部、爱护干部、稳定队伍的迫切需要。

（三）防范税收执法风险是树立税务机关良好形象的必然选择。如果税收执法人员能够时刻保持风险意识，做到规范执法、文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够降低执法风险，而且能够树立税务部门的良好形象。反之，如果执法方式简单粗暴，就会影响征纳关系，增大执法风险，使税收执法工作处于被动。

（四）防范执法风险是确保征管质量和税收收入稳步提高的有效途径。税收执法人员如果始终保持执法风险意识，就能够增强工作的事业心和责任感，做到尽职尽责，政令畅通，确保各项税收方针政策及规章制度得到很好地落实，从而不断提高税收征管的质量和效率。

二、当前税收执法存在的主要问题及原因

（一）素质风险。主要是税收执法人员法律意识淡薄，风险意识不强，漠视执法风险的存在，违反政策甚至触犯刑律却浑然不知，还有的存有侥幸心理。一是一些税务干部政治思想素质不高，麻痹大意，工作责任心不强。有的甚至随意执法，滥用职权，执法方式简单，执法手段粗暴，致使征纳双方矛盾激化。二是部分税务干部业务素质不高，执法程序不清，不熟悉税收法规政策和相关业务知识，也不了解企业情况，从事税收征管难免出现管理漏洞。三是少数干部法制意识淡薄，不严于律己，执法不公滋生腐败，为税不廉以权谋私，“关系税”、“人情税”现象依然存在，无形中增加了执法风险。

（二）政策风险。是指国家制定的税收政策会使工作人员在执法中遇到客观存在的风险。作为国税部门来讲，政策性风险主要表现在规范性文件的制定和执行上。一是政策复杂多变。现行的税收政策法律层次较低，主要体现在税收规范性文件上，每年都有数千个规范性文件出台，并且这些文件的互通性不强，导致文件多、规定多，税收政策趋于复杂化，在执行过程中甚至有冲突的现象。二是政策可操作性不强。税收政策、法规及相关文件滞后，有些甚至与实际脱节，导致政策不够严谨，可操作性不强。如新《征管法》及其实施细则，对税收程序的规定不够具体，有关税务管理、税务稽查、税务代理等规定都是由总局制定的部门规章，不仅法律效力不高，内容也不够规范。三是政策宣传不到位。目前许多政策出台后就束

之高阁,只是体现在文件上，上挂到网页上，很少组织专门的学习，部分税务干部对政策的学习、理解和把握不够熟练。四是政策制订引发执法风险。各级为了更好地落实上级的文件精神，往往要制定更加详细具体的操作办法，虽然在一定程度上督促了税务人员对上级文件的执行，但却往往成为司法机关的定案依据，容易引发税收执法风险。

（三）岗位风险。行政管理岗位由于基础管理工作不到位，往往会造成各类执法风险，这类风险不易察觉、容易忽视，而实际造成的后果可能却极其严重。一是出口退税类。进项税额的真实性难以确定，往往存在真票假开的现象，事前很难发现，还有虚假出口问题、倒汇卖汇等现象，特别是出口骗税案件，往往跨地区、跨行业、跨部门协同作案，给管理、审查、查处带来很大难度，形成执法风险。二是流转税类。一般纳税人资格认定、专用发票管理、增值税进项抵扣、增值税优惠政策执行、消费税管理、行政许可等方面容易出现管理审批漏洞，特别是“四小票”问题涉及的企业多、金额大，一旦发生，往往影响面广，性质恶劣，给国家造成严重的经济损失。三是所得税类。执行企业所得税政策时，如果在税前扣除、抵免项目的审批、减免税等方面，审核把关不严，极易形成执法风险。四是税源管理类。主要表现在户籍管理、税收管理员制度落实、个体税收定额核定、普通发票管理、企业延期纳税报批、税款征收、欠税公告、税收保全和强制执行措施的实施、税收分析预警系统、纳税评估系统征管指标调查、落实、处理工作等方面。五是稽查类。税收执法超越职权，违反程序或超过时限；税收执法依据错误，税务案件定性不当；证据收集不充分、不合法，滥用自由裁量权；执法不到位，部门之间缺乏协调机制，相关部门对税收政策不熟悉，容易出现执法偏差，从而造成了执行难、移送难等问题。

（四）考核风险。为促进工作落实，各级都将目标管理考核作为推动工作的主要抓手。但是，由于考核指标不够科学，不能准确反映执法水平和执法效果，导致基层人员为应对考核不顾客观实际，人为地弄虚作假，从而带来了执法风险。

（五）社会风险。一些地方为推进当地经济快速发展，大力推行招商引资，并为引进项目制定出台了一些与现行税法规定冲突的优惠政策，导致税务部门难以应对，一旦出现问题税务机关要承担相应责任，给税收执法带来很大风险。

三、防范税收执法风险的途径

（一）加强干部教育培训，提高执法人员素质。加强税务干部的法制教育和职业道德教育，进一步增强干部职工的工作责任心，提高职业道德素养，强化依法行政意识。加强对税收法律法规和业务知识的学习培训，使其掌握税收法律法规和规范性文件的具体内容和程序标准，不断提高执法水平，增强依法行政、依法办事的能力，规避人为因素造成的执法风险。

（二）落实岗位执法责任，加大风险控制力度。一是开展风险警示教育，引导税务干部树立风险意识，科学评估岗位风险，合理配置人力资源，实行岗位风险分类管理。二是建立环环相扣的岗责体系，明确每个执法人员的执法职责和工作任务，引导执法人员针对岗位职责学习防范执法风险。三是针对税收执法检查发现的突出问题，归集整理高风险岗位的薄弱环节，建立完善切实有效的控制制度和措施。四是借助税收执法考核子系统，定期组织以税收执法质量为主要内容的内部考核和外部评议，并将其作为评价税收执法人员工作业绩的主要依据。五是建立以执法质量考核和外部评议相结合的风险考核管理机制，实现对税收执法全过程、全方位的监督制约，主动弥补执法工作缺陷，努力降低税收执法风险。

（三）加强税收法制建设，减少执法风险发生。一是强化税收执法依据的事前监督。认真执行税收规范性文件会签制度，税收规范性文件在出台之前，必须经过法制机构统一审核把关，切实增强实用性和可操作性。落实好税收执法公示制度，对税收基本法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果等要采取多种形式予以公示。落实税收执法资格认证制度，对未取得税收执法资格的人员，一律不得从事税收执法工作。二是强化执法依据的事中监督。对总局、省局新制定发布的税收规范性文件，结合当地实际和执法中存在的问题，积极开展调查研究和情况分析，为上级了解情况、掌握实情、修改政策

提供依据。三是强化执法依据的事后监督。积极开展税收规范性文件清理工作，严禁执行失效或者废止的规范性文件，防止产生不必要的执法风险。

（四）规范执法行为，限制自由裁量。执法人员实施税务执法自由裁量权的行为，很大程度上依赖于对国家法律法规和政策制度的理解，具有较大的灵活性和伸缩性，极易产生执法风险。要解决这一问题，就必须对执法人员的执法行为实施过程控制，最大限度地减少以权谋私、滥用职权等情况的发生。应根据行政处罚法和征管法等法律法规，制定严格规范的行政处罚的自由裁量标准，从制度上对税务行政处罚内容、程序进行规范，使执法人员在行使自由裁量权时，有章可循，有据可依，尽量避免因自由裁量过当引发的行政诉讼。

（五）加强部门协作，积极规避执法风险。注重协调各方面的关系，通过积极向党政领导汇报工作、与企业签订税企和谐共建公约、向纳税人述职述廉等形式，争取纳税人、社会各界对税收执法工作的理解和支持，为防范执法风险创造良好的外部环境。与公检法、纪检监察等部门联合成立预防执法风险领导小组，建立经常性的工作联系机制，定期通报行政处罚、移送案件、立案侦查、提请逮捕、审查批捕、立案监督等情况，对税务执法中遇到的困难和问题，积极与各部门互通信息，发现问题共同研究、协商解决，有效预防执法风险。

（六）依托科技手段，积极提升执法水平。当前，我们充分依托税收征收管理信息系统、税收分析预警系统和纳税评估系统等信息化手段开展税收执法活动，有效规范了税收执法行为，解决了一些执法过程中存在的突出问题，但在更深、更广的领域仍有部分执法环节，如企业所得税汇算清缴环节，不能事前预防，只能事后预警，造成“亡羊补牢”的被动局面。今后应借助信息技术加以完善，提高汇缴质量，降低执法风险。

（七）坚持以人为本，搭建人性化执法平台。一是完善执法考评机制。采取内部考评与外部评价、日常考核与集中考核、专项考核与临时考核相结合方式，完善考核指标，扩大考核范围，对税收执法质量效率进行综合评价。在内部考核方面，以满足税收执法业务需求为起点，建立“下游考核上游工作质量”的考核机制，保障后台科室对前台执法业务的支撑力

度。同时，通过实地检查、明察暗访、“税收执法标兵”评选等形式，对税收执法人员的工作情况进行督导检查。在外部评议方面，全面推进执法公开，利用税收执法监督系统，全方位接受社会监督；让纳税人和社会各界参与“税收执法标兵”评选等活动，进行无记名投票，及时了解纳税人对执法工作的评价和意见。二是完善税收执法应急处理机制，提高行政执法能力，对出现重大执法过错的，实行领导问责制；三是进一步完善税收执法过错责任追究制对出现税收执法过错的责任人严格追究责任。