国有企业公司治理结构的几点思考

内容摘要：

公司治理结构是现代企业发展的产物。本世纪初诞生的现代企业的一个显著特征是所有权和经营权的分离，它造就了职业的管理者阶层和管理者市场，管理学科也因之发生了革命性的变化。但职业管理者取代业主控制企业的经营又产生了“委托人”与“代理人”问题。为了确保委托人的权益不被侵害和滥用，两者的契约关系需要制度上的相应安排，这就是公司治理结构所要解决的问题。

公司治理结构是现代企业发展的产物。本世纪初诞生的现代企业的一个显著特征是所有权和经营权的分离，它造就了职业的管理者阶层和管理者市场，管理学科也因之发生了革命性的变化。但职业管理者取代业主控制企业的经营又产生了“委托人”与“代理人”问题。为了确保委托人的权益不被侵害和滥用，两者的契约关系需要制度上的相应安排，这就是公司治理结构所要解决的问题。

随着我国国有企业改革进入攻坚阶段，企业制度创新势在必行，其中一个很重要的问题是建立和完善公司治理结构。本文对建立和完善国有企业公司治理结构的进程进行考察，就其理论和实践的几点探索求教于同行。

一、初始状态、约束条件和变迁方式

中国关于公司治理结构的研究和实践起步于90年代初。作为一种微观制度安排，中国的公司治理结构的产生和发展具有与发达市场经济国家不同的初始状态和约束条件。首先，它是宏观经济体制改革的一个组成部分，即从计划体制下的生产经营单位转化为一个公司制的市场竞争中的商业实体。由此，公司治理结构的诞生和发展必然受到客观制度环境和传统计划模式的影响和制约。其次，它是一个以人为设计和干预为主导的制度创新和突变的过程，而不是一个伴随现代企业的发展应运而生的自发演变过程。因而，如何学习、借鉴国际经验，研究、认识中国的实际，把握制度创新的机遇，避免和减少人为设计、干预中可能产生的负面影响至关重要。

二、所有者到位的制度安排

公司治理结构的核心问题是确保所有者的剩余控制权和剩余索取权。而当前国有企业改制中一个突出的问题是“所有者缺位”。从产权上讲国有企业是国家（包括各级政府）所有，这在法律上讲应该是明确的。问题表现在：（1）没有一套比较完善的制度安排来体现这个所有权。（2）这个所有权的分割、流动在法律、政策上和实践中都有较大的障碍。对于第一个问题，目前实行的国家授权投资机构，深圳、上海建立的国有资产管理公司、国有资产控股公司可以看作是一种特殊的安排或是尝试。但从整体上讲这仍是一有待研究、解决的问题。随着政府机构改革，政府机构与企业脱钩，政府在市场中的角色更加明确了，但政府作为国有资产的所有者的角色却未能做出相应的安排。在目前的体制下，财政部负责资产和税收；人行、证监会、保监会、外管局等负责监管；企业工委和金融工委负责党的工作、人事、纪检、审计；经贸委、计委负责政策和协调。但企业的发展战略、股权变更、资产处置、收购、兼并活动、上市、清盘这些重大问题已超出经理班子和董事会的职权，应由股东批准、决定。企业在碰到这些问题时找不到股东或所有者的代表机构。在目前这种格局下，国有企业难以

建立起一个完善、有效的公司治理结构。其结果可能导致两个极端，即内部人控制或政府部门的多头干预。

三、股权单一化及解决的途径

中国国有企业产权结构中存在的另一个问题是股权单一化，即多是国有独资公司。现代公司治理结构是建立在一个多元、分散、可流动的股权结构上的组织形态。单一化的股权难以形成制衡，会导致内部人控制。针对这一现象，政府有关部门、学术界提出股份制改造和股权多元化的政策和思路。

股权单一化产生的问题是显而易见的。这是计划体制的遗产。从发达市场经济国家的实际情况看，除少部分私有企业外，多数大型公司的股权多元化是通过上市实现的。在家族控制的私有企业和机构投资者、大众持有的上市公司之间几乎是一个空档，很难找到我们所讲的股份制公司。股份制公司是资本主义早期为了筹集资金以满足经济规模的需要而产生的一种企业组织形态。现在这一形态在法律上仍存在，但在实际中一般都不再被大公司所采用。其原因：一是由于资本市场和机构投资者的出现可以提供更加方便、有效的集资方式和投资工具。二是不上市的股份制公司缺乏有效的市场控制。从组织控制讲，几家股东共同持股，相互之间特别是大小股东之间存在着利益冲突，这就会削弱组织控制的功能。三是股权流动性差，小股东或被动投资者既不可能控股，又不能流动，权益难以保障。四是对大股东来说，吸收小股东进入企业，在获取了资金的同时，也削弱了自身对企业的控制力，增加了企业运行的组织成本，相比之下他们会选择其它的融资方式。

在当前的中国，资本市场尚不发育，机构投资者也未成长起来，股权多元化的问题不能主要依靠上市来实现。作为一种过渡，股份制是否是一个途径呢？我以为对于中小型企业、私营企业是可行的，对于大型国有企业却存在诸多问题，盲目提倡、硬性要求还会产生负面影响。股份制的产生主要是在银行、资本市场不发育的条件下融资方和投资方供求双方的一种结合，解决股权单一化并不是双方的动因。因此，为了实现股权多元化而规定企业必须通过股份制改造分散股权，这本身就违背了市场规律。从实际情况看，在市场上真正有能力购买大型公司股份的机构投资者还没有成长起来，银行持股受到法律限制，企业作为一个投资主体应主要侧重基于内部一体化、生产规模扩张的兼并与收购，脱离这个背景形成类似日本那种跨行业的企业间环形持股并不是一种好的选择。从商业性动因考虑，股权的受让和购买双方必然会综合考虑权益保障、组织控制成本、流动性等基本因素，并与其它融资、投资方式相比较。从法律上讲，任何一个国家的有限责任公司都要求有一定数额的股东，但实际上在公司注册时，可以使用一些名义股东并要求这些名义股东签署法律文件，保证其名义上拥有的权益属于委托人，即主要股东。所以有限责任公司的股权多元化从法律上讲不是一个硬约束。

既然大型国有企业上市受到各种主客观条件限制，股份化从实际上讲缺乏应有的基础和条件，而且会为之付出削弱组织控制的代价；那么，解决股权单一化的出路何在呢？我认为只能通过市场的方式逐步实现。随着中国资本市场的发育，机构投资者的成长和大型国有企业自身状况的改善，会有更多的大型国有企业进入资本市场并实现股权的多元化。

四、集团内部多级法人体制

中国大型国有企业成长过程中一个普遍存在的问题是形成了集团内部多级法人体制。这一状

况造成战线长、信息失灵并增加了组织控制的成本。更为严重的是这种多级法人体制实际上是多级的投资中心，由此形成了集团内部扭曲的利益主体格局。这种格局是对公司组织资源的破坏，使集团总部失去集中配置资源的权威和能力。

从组织形态上看，现代企业是一个多级法人构成的体系。从生产技术上讲是为了实现经济规模、合理的产品结构需要；从市场竞争和市场争夺上讲是为了进入新的区域，以占有更大的市场空间和市场份额；从交易费用理论上讲是通过纵向的扩展实现上、下游一体化，把外部市场交易变为企业内部行政配置资源。此外还有税务、法律（避免连带责任）等方面的考虑。

从内部决策、管理上看，现代大型企业尽管组织体系庞大，但内部权力配置上却是相对集中的。总部承担战略性决策并直接控制投资、财务、融资、人事、法律，同时在集团内部统一配置研究开发、销售、采购、广告等各项业务。下属子公司作为一个专业化的生产和经营单位负责与生产、经营活动相关的经营性决策。这些子公司不是投资中心，仅仅是一个利润中心或成本中心。

从法律上看，母公司和子公司都是有限责任的独立法人。依照法律规定子公司也必须建立董事会和相应的公司治理结构，子公司也不能仅由一家股东构成。这看上去与集团内部的决策程序和权力配置不相容，但在实际上集团内部的子公司除有特殊原因外一般是集团100％拥有的（法律上的限制可以通过特殊安排来解决，前文已做说明）。集团总部对子公司的管理和控制并不是通过子公司的董事会，而是直接由总部来实施的。子公司董事会是一个名义上的机构，只负责签署必要的法律文件，在决策、管理系统中不是一个独立的层次。

中国国有企业中出现的多级法人、多级投资中心和扭曲的利益主体格局不仅是一个利益驱动下自发的过程，同时也表明我们对现代企业、现代企业制度认识上存在着误区。这突出表现在：公司法中对有限责任公司实际意义上的股东数额的硬性要求；公司上市的一个必要条件是先完成股份制改造；有关部门对证券、基金、保险、银行股份制改造的规定中不允许一家股东控股或超过一定比例；把“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”引入集团内部的子公司；要求集团内部子公司也建立相应的公司治理结构并成为实际运行的实体，集团总部对其子公司的管理，只能以股东地位通过子公司董事会来实施；要求集团内部子公司产权多元化，等等。

上述认识在某种程度上反映了一种盲目崇尚市场控制的理念。看不到组织资源、组织功能的存在；脱离当前中国实际市场资源的状况，过份依赖市场控制；为了实现市场控制付出了过高的组织控制的代价；这可能导致一种最坏的结果，即组织资源破坏产生的组织控制失效和市场资源不发育产生的市场控制失灵。

五、谁是企业的“一把手”

公司治理结构是一组委托代理的制衡制度安排，那么谁是企业的“一把手”呢？这一问题的提出有其合理成份，也有其不合理成份。首先作为一个商业性的实体，企业的运行表现为决策的形成和实施，企业内部不是一个谈判、协商的机制，而是一个纵向的行政负责系统，在这一系统中必须有人能承担更高的责任，具有更大的权力。在这个意义上，企业应有“一把手”。从另一方面讲公司治理结构是规范股东、董事会、经理班子责、权边界及相互关系的一组制衡制度安排。在这个制度安排下，责任和权力是受到约束的，决策的范围和过程是有规

则和程序的。因而，股东、董事会和经理班子相互之间不是一个纵向的等级关系，而是一组授权关系。每一方的权力和责任都受到规则的保护和约束，也就是说各方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能越过边界，违反程序，滥用权力。基于这个认识，企业“一把手”的说法是不准确的。