中缅边境经济合作区方案

一、边境经济合作区概述

边境经济合作区是指根据两国边境地区对外开放的特点和优势，划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内地区进行海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，通过边境两边地区的对接，实现边境地区两边的充分互动和优势互补，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展。

（一）边境区域合作的特征

跨境区域合作主要着眼于地区的发展和比较优势的发挥，以促进当地的发展为目标。合作参与方多为两个或两个以上经济体边界毗邻的部分关税领土，如欧洲上莱茵地区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等。也有经济体全部关税领土与另一方部分关税领土进行跨境合作的情况，如新加坡、马来西亚和印度尼西亚的新一柔一廖成长三角。虽然大多情况下双方都存在合作机制，却往往没有达成正式的、有约束力的协议，需要参与方自行实施各自的政策以促成合作。

（二）边境经济合作区的主体

从目前国内外边境区域经济合作模式的行为主体划分，主要包含四个方面：中央政府是合作区的授权机构，也决定了它的建设思路和发展前景。地方政府是区域经济合作的主要利益代表，要和毗邻国家的地方政府进行合作，并实施具体的协作管理。国际和地区组织是合作区的倡导者，可以起到协调、提供技术和资金的作用，合作过程中非常需要他们的参与和支持。企业是合作区的核心建设要素，对于多以中小企业为主的边境地区，在双边自由贸易安排协调下，主要基于区位理论和运输成本的有利条件而扩大市场和要素获取范围，通过边境经济项目招标而拉动企业投资，实现边境地区对外贸易转型。

（三）边境经济合作区建设存在的问题

边境经济合作区建设中主要存在两个问题制约了其发展。第一个就是主权让渡问题。跨境经济合作区需要突破边境对生产要素流动的障碍，在此基础上进行的经济合作涉及人流、物流的管理，涉及海关监管和检验检疫管理，必然需要国家间主权的相互让渡。而国家主权的让渡十分敏感和困难，需要国家间友好的政治关系和高度的相互信任为保障。这就增加了边境经济合作区建设的难度。

第二个就是运作的复杂性。边境经济合作区的建设和运作涉及多方面的复杂问题，在海关监管、产业规划、行政司法、交通管理等方面尤其需要两国间达成一致。如果处理不好，束缚了生产要素的自由流动，就不能显现合作区的优越性。

二、中缅边境经济合作区提出的背景

当今世界，和平与发展仍是主要潮流。特别是在东亚、东南亚、南亚，经济发展与合作规模之大、速度之快，已经成为“拉动全球经济发展的火车头”。缅甸联邦及中国云南，正好位于东亚、东南亚、南亚的交汇的“十字路口”，具有跨越式快速发展的多重便利条件。建设中缅边境经济合作区，是促进两国边境地区共同繁荣的需要。

2.1中缅双方的开放进程

中方的开放：1991年，经云南省人民政府批准设立了瑞丽姐告边境贸易经济区。2000年4月，国家计委报请国务院同意按照“境内关外”的方式设立姐告边境贸易区，形成“境内关外”特殊监管模式，即以姐告大桥中心横线为海关关境线，联检机构设于大桥西侧，出口货物越过关境线即为出口，进口货物在贸易区内免于向海关申报。姐告边境贸易区具有贸易、加工、仓储、旅游功能，在区内可开展一般贸易、加工贸易、转口贸易、过境贸易、边境贸易、边民互市和国际经济技术合作。区内实行增值税、消费税暂缓征收和免收部份行政性收费等优惠政策。

缅方的开放：姐告的发展同时也带动了缅甸木姐地区的发展。2000年8月，在姐告实施“境内关外”海关特殊监管模式后不久，缅政府也很快将木姐海关后撤15公里至105码，并在木姐一侧实施类似中方的海关特殊监管模式。这一举措有效地带动了木姐地区的发展，使木姐市成为了缅甸边境地区社会经济发展最快的城市，木姐口岸也迅速成为缅甸14个边境口岸中最大的边贸口岸。缅甸商务部边贸司曾表示，缅甸中央政府为进一步扩大与中国的贸易关系，把木姐口岸105码作为一个最大的贸易区进行开发建设；至今，正在使木姐口岸成为与仰光口岸地位相同的大贸口岸。

2.2新时期的两国的新机遇

人民的致富企盼、政府的责任支撑、产业的发展需求等，促使中缅双边口岸全方位经济合作加快。

中方：“沿边经济”成为中国下一个发展热点，瑞丽名列三大边境新特区之列，意义非同寻常。2010年6月，中华人民共和国国务院将云南瑞丽（对缅甸、南亚）作为与广西的东兴（对越南）与内蒙古满洲里（对俄罗斯）三城市的开发开放被纳入国家发展战略层面，授权为“重点开发开放试验区”，享有沿海经济特区的优惠政策。瑞丽口岸进出口总值10年已增加9倍。

缅方：已加入世贸组织，近年来转型顺利，推动国家进步，迅速走上和平、民主、发展及向全世界开放的道路。目前，缅方打算把木姐周围300平方公里的区域划为自由贸易区，对木姐105码货场进行大规模的扩建，总体规划面积6000亩，并建议中方将边境贸易区或自贸区向整个瑞丽市扩展，以适应新形势和双边经贸合作发展的需要。每年在中国姐告和缅甸木姐轮流举办的“中缅边境贸易交易会”至今已达17届，中缅经贸合作领域不断扩大，贸易形式不断创新，交流内容也由商品贸易向旅游、文化、科技、招商引资等广阔领域，展示了友好合作发展的广阔前景。

2.3建设边境经济合作区的战略意义

缅甸是东盟国家中面积仅次于印尼的国家，与中国有着长达2000多公里的陆地边界，地处中国连接南亚与东南亚两大板块的要冲；边境经济合作区所在的木姐、瑞丽地区，是缅甸与中国边境的中心地段，既往抗日战争期间，是中国获取外援(史迪威公路起始点)的“生命线”，今天又将成为中国与缅甸联邦共建的“中缅油气管道”的终点。

缅甸的地缘经济和军事战略位置均十分重要，国土形状就像个菱形的“箭头”，上半部刺入中国和印度两大国之间；下半部拖着长长的尾巴，合拢在泰国、老挝与印度洋的海陆板块之内，因此成为美国“再平衡”中国力量的着力点，也是中国资源供应突破“马六甲困局”走向印度洋的主要捷径。

三、中缅经济合作区的选址问题

建设中缅经济合作区的提法由来已久，至今未能付诸实施的主要原因还在于选址问题。大部分提案都依托“跨境经济合作区”的概念，认为既然是“跨境”、既然是“中缅合作”，那么把缅甸方面牵涉进来就是必然的事情，也正是因为这个观点，所以很多提案在选址问题上都倾向于采用跨境方式或者在缅甸境内建设，而完全在中国境内建设“中缅经济合作区”的提案都因为担心“对缅方无益”或“得不到缅方的支持”而较少有人提出。

在上述提案的提出、报批、实施的过程中，最终都因为各种各样的原因而夭折，其失败的根本原因在与对“跨境经济合作区”概念的理解只停留在较浅的层面上，把一个本来我们可以主动出击，按着经济学的内在规律、以强者身份带动双边经济发展的好事，办成了被动的、受到对方种种制约、最终不得不废止的尴尬之事。从下文中对“跨境建设”或者“在缅甸境内建设”两种方式弊端的分析，我们可以看出，完全在中国境内建设“中缅经济合作区”是必然之举。

3.1在缅甸境内建设经济合作区的弊端

基础设施方面：

在这类提案中，瑞丽江北部的缅甸领土经常被推荐为适合建设经济合作区的区域。这个区域呈狭长态势，和大部分缅甸领土有一江之隔，和中国领土直接接壤，所以被看作是建设双边经济合作区的最佳之所。但是制约该经济合作区建设的原因也正是来源于此，因为该区域的基础设施受到中方条件的严重制约。首先，通电、通水、通电信显然从中方接入比从一江之隔的缅方要更划算，但这需要中方基础设施的许可和配套；其次，瑞丽江北部的大部分缅甸领土，要么被中方的村庄包围、要么处于荒郊野外，没有一条像样的公路与中方的干线公路相连，直接通达中方的市场发达区域。

这样一来，经济合作区的投资者（大部分提案是由中方投资）需要下很大功夫与瑞丽市的电力、通信和市政管理等部门沟通并取得支持，才能拉通各种城市发展所需要的线路；同时，还需要对与经济合作区接壤的中方村庄或周边区域同时进行相应的投资和开发，如拆迁和安置阻碍经济合作区修建道路的村庄等，才能具备招商引资的商业价值。

如此复杂的工作，就使得这件事情变得基本不可能了，中方不可能为一个缅方的经济合作区做出如此大的努力，所以基础设施受到中方条件的严重制约是这类经济合作区一个很大的先天不足。

●政治和政策的稳定性问题：

缅甸政治形势正经历着军政府向民选政府过渡的阶段，民主和开放发展是大趋势，尽管越来越好，但影响国内政局的不稳定因素很多，包括国内反对派、西方支持的各种组织等，如果再与缅甸的民族问题相纠缠，有可能会影响到缅中合作项目。2011年，“缅甸停建密松水电站”的案例，就充分说明了这一点。表面上看，停建的原因是“筑建大坝会破坏缅甸第一大河落洼地江的生态”，其根本的原因是缅甸政府对昂山素季集团、克钦集团、以美国为首的西方国家的让步。但这种因政治原因导致的项目停建，却给中方的投资带来巨大损失。

●投资的安全性问题：

由于大部分这类方案的提出者是中方、投资者也是中方，所以中方投资者在缅方投资的安全性就成了这些投资者首要考虑的问题。由于上述的政治和政策稳定性问题，导致缅甸并不是一个特别令人放心的投资目的地。虽然在缅方的投资可能会在日后带来巨大的收益，但这类项目投资周期长、投资金额大，所以投资者必须要慎重考虑。由于目前缅甸方面契约精神的缺失，经常迫于国内或西方的压力单方面撕毁合同，而且不给中方任何经济补偿，所以导致这类投资项目的风险很高，中国的投资方最终因为顾虑太大而放弃投资，这也是这类项目最终未能成功的原因之一。

3.2跨境建设经济合作区的弊端

和在缅甸境内建设经济合作区相比，跨境建设的过程更为复杂、牵涉的因素更多，成功的概率也就更低，突出表现在以下几个方面：

●筹备和审批过程复杂

由于跨境经济合作区在中方和缅方都要进行建设工作，所以所有的筹备工作都是双份的。中方和缅方的筹备人员都要为此准备大量的文件、协调各自国内相关各方共同参与。这其中最为困难的是，双方的筹备人员都要说服各自的地方和中央政府。因为跨境经济合作牵涉到边境和海关的问题，这绝不是地方政府可以

决定的，必须由中央政府来审批。而中央政府审批流程复杂、时间较长、影响因素较多，如有一方没有得到批准，整个项目就必须下马，前期的准备就会付水东流。这是这类项目难以成功最根本的原因所在。

●对接困难

跨境建设经济合作区的第二个大的问题就是双方的对接问题，这其中包括了语言、理念、布局、利益、技术接口等多方面的问题。抛开语言方面交流的困难，双方最大的分歧可能还是在理念方面，其实也就是跨境经济区的定位问题，到底是以中方为主导，还是以缅方为主导。由理念方面的分歧就会导致双方在经济区内企业布局、建筑布局、各自的利益体现等方面的争执。这些争执一般不会在申办初期体现，但随着方案的细化，双方的矛盾就会越来越突出，甚至会发展到不可调和的地步，最终将导致项目的停滞或终止。

●缅方的诚信问题

即便前两个问题得到克服，缅方的诚信问题始终会是悬在项目头顶上的达摩克利斯之剑，随时都可能因为政治原因而落下。由于缅方政治的稳定性还很差，执政主体的更换、民族矛盾、反对党的压力、西方的干预都可能会使缅方改变已有的决策。当这种情况出现时，中方就会陷于十分尴尬的境地，因为前期经济合作区的设计都是按照跨境方式来设计，所有产业的布局、办事机构的布局都是分布在各自的境内，一旦一方终止合作，另一方即便建成了所有的设施，也是不完整、难以独立发挥作用的。

3.3在中国境内建设经济合作区

从上面对“在缅甸境内建设”和“跨境建设”经济合作区的两种方式的弊端分析中，我们最深切的感受就是两个字：被动。应该说通过建设“中缅经济合作区”发展双边经济的初衷是好的，但过分关注缅方的利益、着力体现缅方的诉求，往往就会导致在方案设计之初就处于被动状态，从经济区的布局、审批的流程、利益的分配、投资的安全性方面处处受到缅甸方面的制约，最终会导致建设过程中处处受阻，中方逐渐变为无利可图、甚至血本无归。解决这一问题的最好办法就是化被动为主动，按着经济学的内在规律办事，以中方为主导，在中方境内建设“中缅经济合作区”。

之所以坚持以中方为主导，是基于以下几个原因：

●经济实力

从经济总量上来看，中国是世界第二大经济体、远远超过缅甸，这就意味着中方更有经济实力来建设一个较大规模的经济合作区；而且在中国已经有多个双边经济合作区的成功案例，这就意味着中方更有经验来建设这样一个双边经济合作区。一个成功模式的摸索是需要过程的，也可能要付出很多学费的代价，中方在和其他国家的合作过程中，已经成功摸索出一整套建设双边经济合作区的方式和方法，在中国建设这样一个经济合作区，一定会比在缅甸投资小、建设周期短、见效快。

●市场因素

从目前中缅双方的贸易情况来看，中方一直处于贸易顺差地位，缅方要想发展经济，就必须要扩大出口，尤其是要扩大对华出口。从缅甸出口中国的商品结构来看，珠宝玉石、名贵木材占据了主要地位。这些产品在中国有广阔的市场，对于那些已经富裕起来、有一定经济基础的中国消费者来说，这些产品是十分受欢迎的。但由于缅甸的加工水平有限，所以大部分都是原材料或粗加工产品出口到中国。建设中缅经济合作区可以很好地解决这个问题，把缅甸的原材料和中国的加工能力结合起来，就可以使珠宝玉石、名贵木材在经济合作区内得到迅速增值，不但迎合了中国巨大市场的需求，而且还可以出口到其他国家获得高额利润。应该看到，中国巨大的市场是拉动中缅经济合作区建设的主要动力，中方在这个双边经济合作区内是处于主导地位的，选址在中方建设是顺利成章的。

●投资主体

几乎所有以往中缅经济合作区的投资主体都来源于中方，这是和中国经济的蓬勃发展、中国商人的前瞻意识、中国资本的投资需求分不开的。但投资必须要落实在稳定政治经济环境中，在缅甸境内或和缅方跨境合作建设的风险太大，使得投资人最终都望而却步。在中国建设经济合作区就可以完全解决这个问题，中方成熟的市场环境、稳定的政治局势、连贯的经济政策和完善的法律体系，都使投资方的利益得到了充分的保护。所以选择在中国境内建设“中缅经济合作区”将吸引一大批来自于国内的投资者，投资主体的问题就会迎刃而解。

●经济学的内在规律

很多人会担心，在中方建设中缅边境经济合作区，缅方会不会响应？缅方不响应怎么办？这个担心是不必要的，经济学规律告诉我们，资本都是逐利的，每个经济个体都会追求其利益的最大化。当中方的边境经济合作区建成后，中国广袤的国内市场会强劲地拉动经济合作区的产业发展；如此一来，边境经济合作区也会顺势拉动缅方的出口强劲增长。在巨大的经济利益面前，缅方的经济体会自发地在该国边境附近形成相应的出口、物流、相关服务等产业聚集区。当产业聚集到一定程度时，缅方也会考虑在边境附近建设经济合作区。这样，双方就会顺利成章地形成跨境经济合作区；而且这样的发展过程要比中方努力去推动、投资去建设要顺畅得多，风险和不可控因素也要小得多。

四、边境经济合作区的定位、功能与布局

在WTO和“中国—东盟自由贸易区”框架下的中缅边境经济合作区，将努力探索睦邻友好、富国强邦之新途径，充分发挥经济合作区对中缅两国周边地区、两国腹地及至东南亚、南亚的经济辐射和发展拉动效能，开创两国毗邻地区相互开放与合作的新格局。

4.1战略定位

边境经济合作区以开放合作促开发建设，中缅双方合力打造：

——中缅两国边境经济发展、改革与创新的试验区。

——缅甸和南亚对华贸易的陆路通道及物流集散地。

——中缅两国特色资源的加工业中心及综合服务基地。

此定位旨在睦邻、发展、共赢，形成中缅两国在开放机制和体制方面的示范作用，加快边境地区的信息、资金、人才集聚，实现边境的繁荣和可持续发展，进而带动周边东南亚、南亚国家的共同发展。

4.2功能设计

“中缅边境经济合作区”构想包括4大功能：

一座陆港，即中国向缅甸及南亚国家开放的国际陆港城市；

?两大枢纽，即面向西南开放的交通枢纽；服务全国、面向南亚和东南

亚的贸易枢纽；

?两个平台，即经济合作平台、金融服务平台；

?三个基地，即两国相互的出口加工与装配基地、仓储物流基地、商务

会展基地。

中缅边境经济合作区具备国际贸易功能、国际物流功能、国际金融服务功能、进出口加工功能等，将以“木姐—瑞丽”两国边境口岸为核心，充分发挥多区域合作的桥梁门户作用，以开放带动改革，以改革促进开发。

A、建设成为东南亚、南亚与中国开放合作的国际物流、商贸和加工制造业平台，开放合作的国际贸易基地、产业基地、物流基地、金融基地和边境口岸样板城市；

B、建设成为中国和南亚合作程度最高，人员、货物、车辆、货币自由流通的边境经济合作区；

C、建设成为东南亚、南亚与中国经济圈中开放度高、辐射力强、经济繁华、社会和谐、生态良好的开放开发综合试验区。

4.3空间布局

按照“整体设计、系统推进、滚动开发”的空间发展模式，科学确定中缅边境经济合作区的功能空间布局。目前设想主要功能区包括：

?进出口贸易区：按现代城市进行规划，建设商务中心大楼、进出口贸

易货站以及商检、报关、市场信息和金融服务等中心；

?缅甸商品博览与交易中心：建设缅甸珠宝玉石展示交易中心、缅甸木

材和木制品展示交易中心、缅甸农副产品交易中心等；

?南亚商品博览与交易中心：重点展示和交易印度、孟加拉、斯里兰卡、

巴基斯坦等南亚国家的特色商品。

?大宗物流与保税仓储区：设立综合保税仓储物流园，如建设资源保税

库、机电产品库、农林产品库和冷冻商品库等；

?科技与工业园区：建设中缅资源互惠的工业区，如缅甸的珠宝玉石加

工厂、木材加工厂，中国的机械产品组装厂及有科技含量的电子产品

组装厂等；

金融服务创新区：设立边贸专属金融服务机构，对木材、珠宝、矿产品开展“供应链金融服务”等。

总之，需要利用缅甸的原料及中国的加工技术等优势，实现两国、两地错位发展、优势互补，在边境经济合作区建成缅甸、中国云南面向南亚及中国腹地发达地区开放的“国际产业孵化区”。

4.4分步发展策略

在边境经济合作区的建设过程中，始终把握两条原则：分步实施的原则和对我方有利的原则。在正确规划的指导下，综合考虑见效速度、需求紧迫度、各功能区之间的逻辑关系等各种因素，分期分批建设边境合作区的各个功能区。

2014年到2015年，用2年左右时间打牢基础，优化环境，开工建设一批重大商业基础设施。即在统一规划完成后，开展交通、电力、电信、供水、下水管道、垃圾处理等一系列基础设施建设。在此基础上，着力发展商业贸易，率先建设进出口贸易区、商品博览与交易中心，加紧实现可接待国内外大批商家的配套商业设施，尽快扩大社会影响力。

2016年到2018年，以大宗物流与工业生产完成边境合作区的经济起飞。配合缅中油气管道的开通、弄岛至八莫“陆水联运大通道”的建成、昆明至瑞丽高速公路的开通和保山至瑞丽的铁路施工等，边境合作区将重点建设大型保税物流园区、加工工业园区；与此同时，引进多种金融机构，配套各式金融服务，提升大宗物资的管理、营销、服务和产品开发的市场化、国际化水平。加工和制造业的规模、质量、效益提高，将实现稳定的现金流和效益，在此基础上，力争使试验区的人均生产总值、城乡居民收入，以及教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展水平明显提高。