国外公务员制度

国外公务员制度

一、外国公务员制度概况

现代公务员制度发源于英国，后来在经济和科学技术高度发达的美国得到了新的发展。其产生的历史背景是：“恩赐官职制”和“政党分肥制”。在英国，在两党制下，执政党的更迭和内阁的变动比较频繁，本着战利品归胜利者所有的观念，每当一个政党执政并组成内阁，便相应地任命大批本党成员担任政府公职。撤换一批官员。从而造成了政府行政人员中经常性的大换班，造成了肥缺分赃、营私舞弊的恶风，埋没了真正的人才，使政府管理效率低下。为了建立一个廉洁、稳定、高效的政府，保护整个资产阶级的利益并促进资本主义生产的发展，从19世纪50年代开始，在英国，随后在世界上许多国家形成了国家公务员制度。

外国公务员制度建立的两个重要标志是：“考试录用制度”以及“政务官与事务官分离，事务官职务常任制”。

外国公务员制度的基本内容包括“以考任制为核心的任用制度”和“以工作实绩为基础的考核制度”。考任制是公务员制度的基本标志。英美两个国家的官吏制度改革，是以建立考试录用制度为开端的，法国、日本、德国等国建立现代国家公务员制度也是从实行公务员录用考试开始的。

公务员管理可以归纳为入口管理、在职管理和出口管理。把好入口关后，主要是通过绩效考核来决定奖励和惩罚、职务的任免和升降等。工作实绩为基础的考核制度是在职管理的中心内容。

二、英美法等国公务员制度的建立和发展

1．英国文官制度的建立和发展

英国文官制度的形成，经历了一个漫长的过程。英国文官制度起源于政务官与事务官的分离。

（1）实行官职考试补缺制度是英国文官制度的标志

英国文官制度形成的一个重要标志，就是推行考试录用制度。在两党轮流执政的情况下。执政党往往把政府的官职，作为“战利品”，公开进行“肥缺分赃”。这种“政党分肥”的选官制度，一方面随着执政党的变换，造成政府官员大换班，不利于政局的稳定和政府工作的连续性；另一方面，使官场营私舞弊、腐败成风。为克服这些弊端，英国政府从1833年开始，对各部门实行官职考试补缺制度，规定每有职位空缺时，需要有四人以上参加考试，通过竞争择优录用。这是英国建立考录用制度的第一次尝试。1853年，针对东印度公司的《用公开考试办法录用职员》的报告对英国文官考试录用制度的建立和发展，产生了重大的影响。

图1－1：东印度公司

（2）英国公务员法律制度的建立

1854年英国财政部高级官员查理斯·屈维廉和斯坦福·诺斯科特提出《关于建立英国常任文官制度的报告》，对文官制度提出四项建议：初任文官通过考试录用；文官的提升根据功绩制原则；各部人员统一管理；区别智力工作和例行的机械性工作，前者由大学毕业生担任，后者由受过普通教育的人担任。这份报告成为英国现代常任文官制度形成的基础。

1855年和1870年，英国政府先后颁布两个枢密院令，规定了公开竞争性考试，择优录用文官的原则，从而标志着西方第一个公务员法规的诞生。

2．美国文官制度的建立和发展

（1）克服官吏制度中的腐败现象是美国建立文官制度的直接起因

1829年，英国“政党分肥”的选官制度被移植到美国。当时的当选总统安德鲁·杰克逊提出，竞选是一场战争，谁胜利了就应分配到胜利果实。执政党把官职当作“胜利果实”，分配给了本党成员。形成“用人唯党”、“用人唯派”、“用人唯亲”的局面，甚至公开出价卖官。结果造成官吏腐败、政绩低劣、效率低下，并加剧了政党之间的争权夺利，互相倾轧，使政局不稳。为了克服这种腐败现象，迫切需要改革“政党分肥”的选官制度，建立英国式的文官制度。

（2）美国文官制度是从建立考试录用制度开始的

1853年，国会提出公务员的录用须经过考试，尽管当时参加考试的只限于被提名的少数人，但考试毕竟作为一种新型制度在美国人事行政管理中开了先河。1870年，内政部长科克斯发出行政命令，提出通过公开竞争考试来挑选政府工作人员。1871年，国会授权总统颁布命令，规定公职人员录用的知识、能力、年龄、品德等条件和有关文官的规程。格兰特总统还仿效英国建立了文官事务委员会，负责规划考试制度的施行。1877年，总统海斯命令首先在海关的税务人员中采用考试录用制度，并禁止这类公职人员参加政治活动，从而为文官制度创造了良好的开端。

（3）《彭德尔顿法》奠定了美国文官制度的基础

1883年1月，国会通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（《彭德尔顿法》）。1月16日，阿瑟总统很快签署了这个法案，使其正式成为美国法律。这个法律确定了文官制度

的一些基原则，如通过公开竞争考试择优录用政府工作人员；规定政府工作人员保持中立，不参加政治活动和提出政治活动捐款；不以政治理由解雇政府工作人员；依法成立文官委员会，负责联邦文官的统一管理。《彭德尔顿法》是美国文官制度的基本法，它的出台，标志着美国文官制度的形成。

（4）美国文官制度的发展

1978年10月美国国会通过《文官制度改革法》，于1979年1月生效。该法对联邦的人事制度进行了重大改革，其核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作的质量和效率。与以前的法律相比；该法提出两点新内容，即强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性；保护揭发政府工作缺点和弊病的人。

3．法国文官制度的建立和发展

（1）法国公务员制度的建立始于拿破仑

拿破仑执政时期初步建立了公务员制度：建立等级制；规定在行政部门实行严格的纪律；颁布了适用于所有公务员的规章制度；创办了许多官吏培训学校。

（2）法国公务员普遍性法律制度的产生和发展

法国1853年制定的关于退休金的法律和1905年制定的对公务员进行纪律处分必须事先调阅档案材料的法律，都是具有普遍适用性的公务员法律。1946年，制宪会议制定了一部公务员总法，称《公务员总章程》，这是法国法制史上第一个具有普遍性的公务员立法，这也标志着法国公务员法律制度的正式形式。

1959年法国颁布了新的公务员法，取代了1946年的《公务员总章程》。但该法只适用于国家公务员，与地方公务员无关。1983年和1984年，法国政府制定了现行的《公务员总法》，把地方公务员也包括进去。