中西方公务员制度之异同

中西方公务员制度之异同

一、公务员的界定与分类

在西方国家，一般而言，凡是在国家和地方政府机关公共团体中从事公务者都是公务员。但西方发达国家的公务员在管理上都作了政务员(或特殊职)与事务官(或一般职)的划分和区别。政务官属于公务员的范畴。政务官的选举、任命由宪法、选举法或其他专门法律加以规定。事务官的考试录用、考核培训、工资福利等则由公务员法加以规定。

在我国，公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，包括各级人民政府的组成人员、各级政府中除工勤人员以外的非政府组成人员，还包括行使政府职能的事业单位的组成人员。公务员制度是指国家通过指定法律和规章，对政府中行使国家权利，执行公务的人员，依法进行科学管理的制度。我国不实行“两官分途”，对类似西方政务官的公务员，我国都统一适用于公务员法律，这是由我国国情决定的。西方各国把文官系统看作是独立的利益集团，将文官身份分裂开来：对公众是官员，而对政府来说是雇员，公务员与政府的关系是雇佣关系。我国的公务员则是人民的勤务员，是国家的主人，是代表人民使国家行政权利的工作人员，他们和政府的关系是共同履行行政责任的连带关系。

二、公务员的政治态度

西方公务员制度是在两党制的背景下产生的。西方国家为了在不稳定的斗争环境中维持政府相对稳定，强调公务员“政治中立”，不介入政党活动，即，文官工作不受党派斗争的影响，不得偏向某个政党，也不对政治决策的成败负责，公务员不得参加政党或介入党派活动。它通过法律的形式体现党的意志，我国公务员坚持拥护中国共产党的这是西方文官制度的显著特征。如各国公务员法都明确规定：公务员不得参加政党的竞选活动和支持竞选的募捐活动，不得担任由选举和政治任命产生的公职，不得接受政治捐款，等等。规定“政治中立”，有利于在多党竞争的政治环境中，避免“政党分赃制”造成的工作混乱和官员队伍的动荡不稳，使业务类公务员不卷入政治斗争，以稳定公务员队伍，保持政策的连续性和政治的稳定。

我国公务员制度的建立，是由于随着经济体制改革的不断深入，政治环境中的某些环节形成了障碍，特别是政府机构的恶性膨胀，官僚主义泛滥，人事制度缺乏科学性，民主性。我国全体公务员都要坚持中国共产党的基本路线，并接受马列主义、毛泽东思想、邓小平理论。公务员制度是在党的领导下建立的，它通过法律的形式体现党的意志，公务员必须坚持贯彻执行党和国家的路线、方针、政策。我国公务员坚持拥护中国共产党的领导，这有利于维护我国的政治稳定。

三、公务员考试、考核和奖惩制度

无论中国还是西方国家，公务员的录用一般都采用考任制。考试方式大多为三种：笔试、口试和实际操作。但西方发达国家比较注重职务上所需要的知识能力。采取的方法是客观公正的竞争考试，以保证真正优秀的人才有机会担任公职。这样有利于提高公务员的素质，克服政府官员任用中的不正之风。并在任内进行各种考核，保证公务员的素质。

我国的公务员考核注重的是“德、能、勤、绩”四方面的内容。方式以平时考核和年度考核为主。

西方各国以人事部门为主对公务员进行考核。一般以领导考核为主，考核结果不公布。我国则不仅注重业务素质，还强调公务员的政治素质。这对于保证党的领导地位以及党和国家政策的一致性十分必要。我国考核机构是各部门本身，采取领导与群众相结合的方法，考试结果通知本人。

西方国家的考核等级与奖惩直接挂钩。如美国，评为优等(工作超过标准)提薪一级，并拥有优先提职的机会；评为满意(工作合乎标准)提薪一级；不满意(工作没有达到标准)酌情减薪、降级或免职。而在我国，考核登记分为优秀、称职与不称职三种。大部分公务员的考核成绩或考核等级都集中在“称职”这一等无法体现出绩效的优劣，也就无法实施有效的奖惩。这是我国考核机制没有起到积极的激励作用的原由之一。

四、公务员晋升制度

目前，中西方公务员的晋升机制主要有四种：考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制与越级晋升制。考试晋升制是通过竞争考试，以考试成绩为升迁标准：功绩晋升制是以工作成绩大小为晋升依据的机制；年资晋升制则以工作年限为晋升依据；越级晋升制是让成绩特别突出，贡献特别大的公务员不受年限与考

试的限制，直接升迁的办法。

但西方的晋升制具有竞争性、公开性，实行择优原则。西方国家还规定了晋升的程序，一般都要经过编制和公布空缺升补表、筛选和形成晋升候选人员名单、主管首长确定和批准公布晋升名单三个阶段。我国长期以来实行的主要是年资晋升制，这很大程度上增长了官员的惰性，导致行政效率低下。我国在《国家公务员职务升降暂行规定》中也确立了其他几种晋升制度。但要真正采用功绩晋升制，激励公务员，提高行政效率，打破长期以来形成的“干部能上不能下”和“铁饭碗”，打破干部终身制还有一段过程。

五、公务员培训制度

在培训方面，西方已形成较系统的培训机制，能及时地在公务员需要时安排其进行与其专业相应的培训。西方各国都很重视对公务员知识的更新和能力的提高，因此，以各种形式对公务员进行培训，来保证公务员素质不断适应社会发展的需要，提高现有行政管理水平。如英国1970年成立了文官学院，以加强对文官的培养工作。西方各国还注重对公务员人格的培训，以使其具有良好的原则，用人注重知识和专业，所以也要对公务员进行社会科学的培训，以拓宽其事业。

在我国，《国家公务员暂行条例》规定，国家行政学院、地方行政学院以及其他培训机构按有关规定承担国家公务员的培训任务。其他的培训机构主要包括国务院各部委和直属机构所属的管理院校、高等院校的成人教育机构等。其培训内容主要是政治教育和业务培训相结合。其类型有新录用的公务员培训、晋升领导职务的公务员的培训、专门业务培训、知识更新培训等。但相比较而言，我国公务员的培训在规范化和制度化方面与西方各国差距较大，还没有形成较完善的培训系统，我国公务员还无法在制度上保证能及时地得到有效的培训，往往在需要培训时无法安排或是无法提供其专业所需的最新资讯。

六、公务员退休制度

我国改变了领导职务终身制，实行了任期制、退休制度。但目前有许多国家和中国一样都面临着人口老龄问题。针对这种状况，为了减轻养老保险给社会造成的压力，许多国家都纷纷改革养老保险制度，提高退休年龄，实行弹性退休。美国就实行了弹性退休制度，规定退休条件为年满55岁，工龄3O年者、年满6o岁，工龄20年者、年满62岁，工龄5年者。如今，我国也对退休制度有所改革，不再由国家独立承担所有退休金的给付。我国《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金。今后公务员的退休纳入社会养老保险范围，由政府和公务员按一定比例分担，共同筹建退休金。

总的来说，我国公务员制度与西方公务员制度最大的相异之处在于与执政党的联系方面。在我国国情下，坚持党的领导是我国富强发展的保证。我国公务员制度建立的最直接目的是为经济体制改革保驾护航，创立更加净洁的政治社会环境，因此公务员要以党的方向为方向。而西方公务员则为避免两党政权的变换而导致的政府工作断裂和混乱而标榜严守“中立”，不得参与各个政党或介入政治活动。通过对中西方公务员制度的比较，我们可以看到自身的不足，并借鉴外国经验加以完善，由此建立有中国特色的公务员制度。