湖北省地方税务局关于《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法(试行

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湖北省地方税务局关于《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法（

试行）》政策解读

【标 签】税务行政处罚,行政处罚裁量权

【业务主题】税收稽查与处罚

【来 源】

　为了规范税务行政执法行为，统一税务行政处罚标准，保障正确行使税务行政处罚裁量权，减少税务行政处罚的随意性，促进税务行政执法的公平与公正，保护公民、法人、其他社会组织的合法权益不受侵害，省国家税务局、地方税务局、省人民政府法制办公室共同制定了《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。现解读如下：

1、《实施办法》是在什么样的背景下制定的？

答：规范行政裁量权是一项监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的重要工作。党中央、国务院高度重视此项工作，国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当”。中共中央办公厅、国务院办公厅2006年下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》进一步指出：“对行政机关的自由裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权”。在2010年8月27日召开的全国依法行政工作会议上，国务院总理温家宝指出：“要进一步完善行政执法程序，规范工作流程，依法细化、量化自由裁量权”。国务委员马凯在讲话中也指出：“要高度重视规范执法的制度建设，完善行政执法适用规则和裁量基准制度，对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等各类行政执法行为的具体情形，明确适用的具体条件、标准、幅度和方式，防止行政执法权被滥用”。国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）进一步规定：“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性”。另外，国务院多次会议也要求各地推行行政裁量基准制度，按照违法行为的性质、情节、社会危害程度等因素，结合违法行为的发生区域、地域实际，将法律、法规、规章规定的行政裁量权加以细化。

税务机关作为政府重要的执法部门之一，理应不断规范、细化、量化税务行政裁量权。税务行政裁量权广泛存在于税务工作的各个环节，但是要将所有的税务行政裁量权加以细化，目前还缺少相应的技术和可能，因此，《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号）提出：“当前，税务行政处罚裁量权存在问题较多，引

发争议较大，社会关注度也较高，各级税务机关应当将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口，于2012年底前完成税务行政处罚裁量基准的制定工作”。

为此，我们按照各级文件要求，结合我省税务工作实际，制定了《实施办法》，以规范税务行政处罚裁量权为突破口，逐步规范税务行政裁量权。

2、什么是税务行政处罚裁量权？

答：税务行政处罚裁量权，是指各级税务机关在法定权限和程序下，根据法律、行政法规和规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，综合考虑税收违法行为的性质、情节和社会危害程度等因素，对税务行政相对人的税收违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和何种幅度行政处罚进行裁量的权力。税务行政处罚裁量权的存在既是社会关系的复杂性和变动性所决定，又是法律的局限性所决定；既是提高行政效率的需要，也是实现个案公平的需要。但是，税务行政处罚裁量权作为一项权力，也是一把双刃剑，它可能被税务机关滥用，直接侵害税务行政相对人的合法权益。因此，赋予税务机关行政处罚裁量权的同时，必须对其进行规范和控制。

3、规范税务行政处罚裁量权的意义何在？

答：规范税务行政处罚裁量权有着重要的现实需要和实践意义。

务行政处罚裁量权是服务科学发展、共建和谐税收的必然选择。服务科学发展、共建和谐税收要求税务机关始终坚持依法行政，使税法得到普遍遵从。提高税法遵从度，既要靠纳税人增强依法诚信纳税意识，自觉履行纳税义务，也要靠税务机关坚持依法行政，带动和引导纳税人自觉遵从税法。提高税法遵从度是税务机关和纳税人共同的责任和义务，税务机关尤其要带头遵从税法。规范税务行政处罚裁量权，有利于防止税务机关随意执法，切实提高税务机关依法行政的质量和水平，真正做到税务机关带头遵从税法，充分保护纳税人合法权益，有效促进纳税人自觉遵从税法，减少和避免税务行政争议，实现税收征纳关系的和谐。

第二，规范税务行政处罚裁量权是加强税务机关自身建设、防范税收执法风险的有效途径。规范执法行为，提高执法质量不仅是税务机关推进依法行政、充分保护纳税人合法权益的根本要求，也是税务机关加强自身建设、防范执法风险的重要目标。规范税务行政处罚裁量权，有利于合理压缩执法权、尤其是处罚权行使的弹性空间，使税务行政处罚定位更准确，操作更规范，有效降低税务机关和税务人员的执法风险，全面提升税务机关的执法形象。

第三，规范税务行政处罚裁量权是促进税务机关廉政建设、遏制腐败的重要手段。深入推进税务系统反腐倡廉建设必须强化对税收执法权和行政管理权的监督，规范“两权”运行。作为税收执法权的重要组成部分，税务行政处罚裁量权的正确行使不仅是依法行政的关键所在，而且是遏制腐败的重要保证。规范税务行政处罚裁量权，有利于保证税收执法权沿着制度化、法律化的轨道运行，防止税收执法权的异化，有效遏制税收执法领域职务腐败的发生。

近年来，各级税务机关深入推进依法行政，在规范税务行政处罚方面进行了积极探索，

取得了一定成效。但是仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现为：一是更多关注税务行政处罚的合法性，对合理性认识不足，随意执法、滥用处罚裁量权等现象屡有发生；二是国地税机关之间，不同地区的国地税机关对基本相同的税收违法行为处罚结果相差过大；三是税务行政处罚的裁量基准不够统一。这些问题的存在，不利于保护税务行政相对人的合法权益，在一定程度上也影响了税务机关的执法形象，进一步加强规范税务行政处罚裁量权已经成为税务机关推进依法行政的当务之急。

降低税务机关和税务人员的执法风险，全面提升税务机关的执法形象。　

4、《实施办法》的主要内容有哪些？

答：《实施办法》主要由两部分组成。一个部分是办法本身，规定了行使税务行政处罚裁量权的基本规则。另一个部分是作为附件的《基准》，将全部的税务行政处罚事项按照大小类别在规定的幅度内按照一定的标准进行细化。

5、制定《实施办法》的依据主要有哪些？制定权限在哪一级税务机关?

答：制定《实施办法》的主要依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》（国税发〔2004〕10号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）、《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号）。

《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》明确规定：各省（自治区、直辖市）国、地税机关原则上应当根据本地区税收执法实际，联合制定本地区统一适用的规范各项税务行政裁量权的裁量基准。条件不具备的地方，也可以通过沟通协商制定相对统一的裁量基准。各省（自治区、直辖市）税务机关制定的裁量基准应当报国家税务总局备案。

因此，制定规范税务行政裁量权制度办法，包括《基准》的制定、评估、修订、调整、完善的权限均在省国家税务局、地方税务局，省级下各级税务机关无权开展。以前各级税务机关制定的裁量办法和基准自《实施办法》实施之日起全部废止。

6、《实施办法》确定了税务行政处罚裁量权行使的哪些原则？其各自内涵是什么？ 答：《实施办法》确定了行使税务行政处罚裁量权的6个基本原则，即合法原则、合理原则、公平公正原则、程序正当原则、公开原则和罚教结合原则。在确定基本原则时，我们没有按照行政处罚法和其他法律文件的规定，作全方位的规制，而是将有关概念、紧密联系的实施原则、适用规则、程序，处罚基准的制定主体、方式、效力、完善机制等作了基本规范。在具体实施税务行政处罚过程中，例如简易和一般程序、听证、罚缴分离、执行罚、救济权等等其他相关法律法规规章和规范性文件规定的行政处罚的基本原则，应当一并遵循。

合法原则：税务机关在行使税务行政处罚裁量权的过程中，既要遵循实体法，也要遵循程序法。具体包括两个方面的要求：一是行政处罚应当依据法律的规定而存在，经过裁量给予的处罚种类、幅度等必须在法律规定的范围内；二是裁量权的行使主体、内容和程序应当符合法律规定。

合理原则：税务机关行使税务行政处罚裁量权时要全面考虑违法行为的相关事实因素及法律因素，排除不相关因素的干扰，并作出合理的价值判断，所作出的处罚决定要在行政相对人可承受的范围之内。在本原则中，我们首次增加了一项规定，即“责令行政相对人限期履行法定义务的，应当给予行政相对人合理的期限”，就是税务机关在要求行政相对人履行已生效的税务行政处罚决定时，必须根据行政相对人的实际履行能力，给予行政相对人合理的履行期限，这样既可以减少执行的成本，提高工作效率，也可以更好的推动征纳和谐，反之，则可能引起行政相对人的困厄，从而造成征纳关系的紧张。

公平公正原则：税务机关行使行政处罚裁量权应当平等对待行政相对人，相同的违法行为应当给予相同的对待，不能掺杂执法人员的个人感情因素，在事实、情节、性质及社会危害程度基本相同或相似的情况下，给予基本相同的处理，即所适用的法律依据、处罚种类、处罚幅度应基本相同。

程序正当原则：在行使税务行政处罚裁量权时必须严格按照法律、行政法规及规章规定的法定方式、步骤、顺序、时限等来行使自己的权力，并要充分保障行政相对人的知情权、参与权、救济权等各项法定权利不受侵害。为此，我们作了“违反法定程序和权限的，行政处罚决定无效”的规定。

公开原则：对税务行政处罚的处罚依据、处罚程序、处罚结果依法进行公开，既是保护行政相对人知情权的需要，也是构建和谐征纳关系的需要。为此，我们明确：行使税务行政处罚裁量权应当遵循公开原则，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当依法公开执法依据、执法过程、处理结果等。

罚教结合原则：是指行使税务行政处罚裁量权，既要体现对涉税违法行为人的惩罚，又要贯彻教育违法行为人自觉守法的精神，实现制裁与教育的双重功能。税务行政处罚是对涉税违法行为人的惩罚，但是，惩罚并不是税务行政处罚的终极目的和唯一内容。《行政处罚法》第五条明确规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。为贯彻这一立法精神，《实施办法》规定：“行使税务行政处罚裁量权应当坚持处罚与教育相结合的原则。法律、行政法规和规章对税收违法行为规定责令限期改正，可以给予行政处罚的，行政相对人在限期内自觉改正的，可以不予处罚”，这一原则也在《基准》中得到了体现。此外，为防止此原则的滥用，我们也做了限制性规定：法律、行政法规和规章对税收违法行为规定责令限期改正，并给予行政处罚的，或者规定直接给予行政处罚的，不得以教育或者责令限期改正代替行政处罚。

7、如何理解行使税务行政处罚裁量权要坚持法律效果和社会效果相统一？

答：在进行税务行政处罚过程中，有时可能会出现行政处罚涉及面大，一定范围内社会影响极大等极端情况。地方政府出于就业、维稳的需要，要求税务机关降低处罚力度，这种情况下的税务行政处罚可能低于《实施办法》规定的基准，我们认为并不违反行政处罚的目的和精神，但由于不是法定的减轻处罚情形，客观上会给税务机关和税务干部带来执法风险，因此，我们规定了实施税务行政处罚要坚持法律效果和社会效果相统一的条款。但适用本条款必须要经过本级税务机关合议，并由本级税务机关的主要负责人批准，否则，不能作

出低于或高于《实施办法》规定基准的处罚决定。

8、《实施办法》中规定了从轻、减轻以及从重的情形，如何理解从轻、减轻或者从重处罚？

答：按照《行政处罚法》的立法意图，从轻是在法定处罚幅度以内，最低标准以上，给予较轻的处罚；减轻则是在法定的最低处罚标准以下进行处罚；从重处罚则是对性质恶劣，金额较大、危害较重、影响较广的违法行为，在法定处罚幅度以内，最高处罚标准以下给予较高的处罚。

9、如何理解税务行政处罚裁量权文书说理制度?

答：逐步推进使用说理式执法文书是国家税务总局在《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》中提出的，《实施办法》也作出了相同的规定，要求在今后的税务执法文书中对证据采信、事实认定、法律适用和裁量因素等说明理由，以保障税收执法的合理性，不断增强税务行政处罚的公信力。同时，各级税务机关也要采取有效措施，切实提高执法人员使用说理式执法文书的能力和水平。

10、《基准》中各类违法程度、违法情节和处罚基准的划分标准是什么？

答：国家税务总局《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》中要求各级税务机关要建立税务裁量基准制度，包括解释法律规范中的不确定法律概念、列举考量因素以及分档、细化量罚幅度等，因此，我们在制定本《实施办法》时，结合实际，根据实际条款需要做了选择，有的规定为三级，有的规定为四级，甚至是五级，力求更加合理区分同一违法行为的违法程度，给予不同幅度的处罚。

11、如何理解各类违法情节、违法程度和处罚基准？

答：在违法情节的划分上，由于违法行为的多样性和复杂性，采用统一的标准划分在技术和实际操作中均存在困难。因此，我们根据违法行为的性质，选取不同的标准来划分违法情节，力求准确性和可操作性。我们总的思路是逻辑成立、简便易行、合乎情理、于法有据，同时兼顾相关法律法规的衔接。例如在有期限规定和责令限改的条件上，我们以在责令的限期内改正、超过限期15天以内改正、超过限期15天以上30天以内改正和超过责令的期限30天以上改正、或者拒不改正及其它严重情节作为四个阶次的裁量基础，既便于纳税人准确预见违法行为的后果，督促其及时改正，也便于税务机关准确把握纳税人的违法情节，并给予相应的处罚。在涉税罚款类，我们没有采用所有税种累计计算的做法，而是规定单税种的计算方式，有的按比例、有的按金额，既便于纳税人准确预见自己行为的后果，也有利于税务机关执法。再比如考虑到发票违法情形的复杂性，我们不仅对有些情形作了拆分，还区别选择了改正标准、发票金额标准、份数标准、税款流失标准、初犯累犯标准、违法所得标准等多种标准，以确定阶次。不同大类的违法行为，没有统一的划分标准，而是综合运用多种标准进行划分。

按照违法情节的不同，《基准》将违法程度由轻到重划分为：轻微、一般、较重、严重、特别严重等五级，并对应给予不同幅度的处罚。

对各种具体的违法行为，在违法程度上并未全部都划分为上述五级，而是根据对应法律

法规的规定，结合工作实际，分为若干级次。同时考虑到整个《基准》体例的统一性和逻辑的严密性，绝大多数违法行为的违法程度内部级次划分均按照由轻到重进行，仅有极少部分有所跳跃，如对于纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查这一违法行为，选用了“轻微、一般、严重、特别严重”这四种级次，如严格按照程度轻重划分，则应当有“较重”这一级次，但考虑到法律条文本身对处罚幅度的设置，以及这一违法行为的严重性，在违法程度划分上，直接由“一般”转为“严重”，而未用“较重”。

轻微：是指违法行为社会危害性显著轻微，没有造成危害后果，并且行为人经教育后能及时改正的。《基准》中，违法程度定性为“轻微”的，绝大多数属于行为人在责令的限期内改正的，或者经税务机关责令改正改正后改正，并未对税务机关进行税收征管造成不良后果的。对于此类情形，相关法律规定责令限期改正，可以给予行政处罚的，《基准》中均明确“不予处罚”，相关法律规定责令限期改正，并给予行政处罚的，也仅要求给予警告或者较低数额的罚款。这也充分体现了《实施办法》中罚教结合的原则。　

需要注意的是，在税款征收、发票管理、纳税担保类中，考虑到这三大类违法行为对于保障国家税款及时足额入库、规范发票管理、维护正常税收征管秩序的重要性，均未设置“轻微”这一违法程度，均不存在不予处罚的情形。

一般：是指违法行为社会危害性较轻，对税收征管秩序影响较小的。《基准》中，违法程度定性为“一般”的，大部分属于“超过责令的限期15日内改正”的或者违法行为所涉及金额较小的情形，对此类违法行为所给的处罚，其上限也低于或者等于法定的除情节较重以外的处罚标准。

较重：此类违法程度结合“轻微、一般”，对法律条文中除“情节严重的，处..罚款”以外的处罚幅度进行了细化，其上限一般为法定的除情节较重以外的处罚标准。对于“较重”的违法行为，多属于“超过责令的限期15日以上30日以内改正的”，或者违法行为所涉及数额较大的。

严重和特别严重：这两个级次的违法程度，主要是对法律条文中“情节严重”这一处罚幅度的细化，对应的违法行为主要是拒不改正、涉及数额巨大、性质恶劣的行为，如纳税人骗取出口退税款250万元以上的，纳税人、扣缴义务人销毁有关资料或者以暴力、威胁等方法阻挠税务检查的。

12、确定《基准》的主要法律依据有哪些？

答：确定《基准》的法律依据主要有：《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《发票管理办法》、《税务登记管理办法》、《出口货物退（免）税管理办法》、《非居民企业所得税源泉扣缴管理暂行办法》、《国家税务总局关于发布〈出口货物劳务增值税和消费税管理办法〉的公告》、《非居民承包工程作业和提供劳务税收管理暂行办法》、《纳税担保试行办法》、《注册税务师管理暂行办法》共10件法律法规、规章和规范性文件。根据上述依据，《基准》共梳理了8大类80项违法行为。