城市发展战略管理重点辅导

第三章城市发展战略管理重点辅导 2005-04-09 学习完本章的内容后需要：了解：城市发展的相关经济学支撑、营销导向城市发展战 略的主

要作用和措施；理解：城市发展战略观：从资源到营销、城市营销的主要内容、学习 型政府的内涵和特征、建立学习型政府的作用和意义、学习型政府的构建；掌握：城市发展 战略的涵义、城市发展战略的内容、城市发展战略的制订过程要点、可持续发展理论、城市 营销的内涵、新形势下我国

城市发展战略管理的潜在重点。 第一节城市发展战略的涵义和内容 一、城市发展战略的涵义

城市发展战略是指在较长时期内， 人们从城市发展的各种因素、 预测出发， 做出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策， 济、社会、建设三位一体的发展战略。 条件和可能变化的趋势 城市发展战略是城市经 二、城市发展战略的内容 城市发展战略通常由战略依据、战略愿景（战略目标） 馈五个部分组成。 、重点战略、战略措施和战略反 一）战略依据 城市发展战略的依据就是城市制定发展战略时的基础和发展条件，包括城市发展的环 境，

城市的经济、 社会资源禀赋情况和城市在整个国民经济发展中的战略地位等， 通过认真的调查研究和充分论证来确认， 据主要通过历史分析方法、优劣机威（ 竞争—合作分析方法获取。 它们需要 这也是定位城市性质的基本依据。 城市发展战略依 SWOT ）分析方法，政经社技（PEST ）分析方法和 二）战略愿景 城市的战略愿景即城市在可以预见的时期内，最终将要达到的总体目标。 在总体的战略愿景之下， 城市发展战略还可以形成一定的发展目标体系， 市现代化目标体系，主要包括以下四个方面内容： 一般表现为城

1）经济发展指标； （2）社会进步指标； （3）生活质量指标； （ 4）生态环境指标。 三）重点战略

重点战略是作用于对实现战略目标具有关键、 别加强，且在发展方面具有显著优势的经济环节、产业部门或管理领域的战略举措。

四）战略措施

战略措施是针对实现战略过程中的矛盾所采取的策略和具体措施。

五）战略反馈

城市发展战略管理的实施是一个长期的过程， 同时也是一个多阶段的动态过程， 阶段的战

略措施的结果以及外围环境的变化， 将形成下一个阶段发展的基础状态。 战略管理要根据形势的

变化， 在保证战略愿景大方向的前提下， 根据已经实施的措施的绩效 反馈，有计划地进行具体

战略措施的调整和细化。必要时，甚至战略愿景也可能进行调整。 三、城市发展战略的制订过程要点

一）明确城市发展战略的目标——城市发展战略关注什么

世界银行组织曾通过对全球城市发展的研究认为， 城市发展战略应当最为关注如何成为 持续成长的竞争性城市。他们认为，可持续城市是指一个有竞争力的、适于居住的、银行信 赖的，而且治理和管理良好的城市。

1、适于居住的城市：城市中所有的居民都有平等的机会参与城市的政治经济生活并能 从中获益。在适于居住的城市中，居民有影响城市机构的能力和机会，享受教育、就业、安 家、信用的便利，具有使用水、卫生、交通医疗等城市服务设施的便利，以及一个健康安全 的环境。

2、竞争性城市强调就业、收入、投资有着多样性的增长，从而使该城市的经济发展较 健全。高效率的城市意味着高的办公效率；投资、就业和贸易动态对市场机会反应灵敏。在 一个竞争性强的城市中，就业、收入、投资呈现有活力和多样性的增长，具备各种类型的有 生产效率和竞争力的企业， 具备有效率的住房、 土地、 不动产市场和有效率的通勤公共交通 体系，具备良好的公共管理和有效的物流、服务流、信息流服务功能。

3、可信赖性主要强调政府的信用和透明、公正的办公机制包括处理当地预算与支出的 清晰，内部持续的系统；政府间转移支付的透明度和可预测性；市政借款的审慎条件；普遍 采用的财务会计操作；可靠的财政管理程序；透明的周转操作等要求。

4、治理和管理良好意味着城市社会中的所有群体都将在政府中得到代表，或者能参与 其中。它也意味着政府是负责的并且是透明的。

二）关注城市的发展条件分析

制订城市发展战略必须考察城市发展的历史与传统、 城市的区位与地位、 城市的自然资 源与人文资源、 城市的产业状况与市场状况。 城市的历史与传统， 包括城市不同历史发展时 主导意义而目前发展又比较薄弱， 需要特 前一个 城市发展

作者注。

期的主要脉络、 特点， 对城市的发展具有强烈的制约作用和惯性影响； 及其政治经济区位通常对城市的产生和发展具有重要的影响甚至决定作用； 城市的自然与人

文资源、产业状况与市场状况是城市发展的基础条件。 制定城市发展战略必须对这些历史的、 现实的物质条件进行比较、综合，正确评价城市的比较优势和劣势。

与此同时， 制订城市发展战略除了对自身条件的分析之外， 还必须对城市发展的宏观环 境，包括政治格局形势、经济运行走势、社会发展态势和技术发展趋势进行综合判断。除了 分析城市自身的优势和劣势之外， 还必须分辨和明确城市发展的机遇与威胁， 机遇，屏蔽威胁。这就是所谓的优劣机威

（ SWOT ）分析。通过优劣机威分析，从影响的效 果（正面影响还是负面影响）和来自于

城市内部（目前）和外部（未来）的角度构建矩阵， 可以清晰地判断城市发展的真实地位。 与判断城市发展的真实的地位相关的一组概念是城市职能、城市性质和城市定位。

城市职能 （城市功能） 是指城市在国家或地区经济社会发展中所处的地位、 和发挥的

作用。 城市性质是指城市在国家或地区政治、 经济、 社会和文化生活中所处的地位、 作用及其 发展方向，由城市主要职能所决定。

城市定位分析就是要确定一个城市未来发展的性质问题， 其实质就是在区域社会经济发 展的坐标系中，在综合确定城市承担的各种职能基础上筛选出对城市发展具有重大意义的、 占据主导性和支配性地位的城市职能。 城市定位至少应该包括以下三个方面： 一是城市在不 同尺度区域中的地位及空间区位关系， 即城市区域空间定位； 二是城市自身的发展条件、 础、发展方向及城市特色（包括生活环境与质量）的确定，即城市基本功能定位；三是产业 定位， 城市主导产业的选择及未来产业的发展方向的确定， 即城市产业发展定位。 这三个层 次是相辅相成的，产业定位是基础，城市基本功能定位是根本，区域定位是构架，有机地形 成了城市发展功能定位。

三）实现战略目标的战略步骤

第二节制订城市发展战略的理论支撑

一、可持续发展理论

世界环境与发展委员会（ WCED ）在挪威前首相布伦特兰夫人领导下，于 1987 年向联 合国提交的一份题为 《我们共同的未来》 的研究报告中， 对可持续发展的内涵作了界定和详 尽的理论阐述。 该定义认为可持续发展是一种 足其需要之发

展” 。 （一）经济可持续，在经济可持续发展方面，可持续发展十分强调经济增长的必要性， 而不是以环境保护为名取消经济增长。 但可持续发展不仅重视经济增长的数量， 更关注经济 发展的质量。

城市所处的地理位置 切实努力抓住

担负的任务

能满足当代的需要， 同时不损及未来世代满

可持续发展理论的内容包括经济可持续发展、 的

协调与统一， 要求人类在发展中讲究经济效率、 人类

生活质量的全面提高。

生态可持续发展和社会可持续发展三方面 关注生态安全和追求社会公平， 最终达到

（二）生态可持续，在生态可持续发展方面，可持续发展要求经济发展要与自然的承载力相协调。发展的同时必须保护、改善和提高地球的资源生产能力和环境自净能力，保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本。

（三）社会可持续，在社会可持续发展方面，强调发展应该追求两方面的公平：一是本代人的公平即代内平等。二是代际间的公平即代际平等。

二、城市发展的相关经济学支撑

（一）集聚经济，集聚经济指经济活动在地理空间上的集中和聚合而给经济主体带来的一种额外的经济利益。

（二）规模经济，规模经济是指因生产规模的扩大所产生的平均花费的降低，因为规模扩大可以大大提高生产效率和劳动生产率，它们是通过高效的熟练工人、专门化的生产工具、产品的标准化、生产流程的专门化和产品的专门化等方法来达到。

三）范围经济，范围经济与规模经济不同，强调的是企业生产上的多产品互补性。

（四）未利用资源和成长经济，企业成长理论认为企业内部存在着利用不平衡，但又难以分割和出卖的资源——即未利用资源，企业通过对自身资源更好地利用能够实现新的增长，并从中获得成长经济。

第三节城市发展战略的制订

、城市发展战略观：从资源到营销

与市场的成熟度相适应，城市发展的战略观已经超越了初级的资源型、阶段，而

供给型、需求型迈向更为高级的营销导向。

传统的资源型战略观主要考量的是城市行政区域内的自然资源、矿产资源等方面的资源禀赋，从挖掘自身资源出发获取最大化的城市发展可能，这是一种最低层次的城市发展战略观。

供给型的城市发展战略观主要形成和发展于20 世纪初叶至20 世纪中叶的阶段，强调不断提升城市的生产能力，包括工业产品、有形服务等多方面，从而提高城市的综合竞争实力，但是，这种发展战略观忽略了市场的需求状况和居民、投资者、旅游者以及企业等的不断改变的差异性偏好。

需求型的城市发展战略观在供给型战略观的基础上前进了一大步，主要从满足市场需

求，追寻市场变化为特征，强调城市发展战略的制订要有利于服务大众，满足各个群体的需求，从而创造更好的投资环境、居住环境等，获取更高的发展速度。

20 世纪80 年代以来，在西方开始初步形成了营销导向的地方发展战略观。营销导向的发展战略观不仅考量到市场上的供给能力、需求状况，更注重引导和激发新的需求，注重政府作为城市管理者特殊角色的定位，以发挥政府的主观能动性和提升城市产品竞争能力为主要指导方针，制订城市发展战略，其中城市产品既包括有形产品和服务，也包括无形的城市品牌和城市魅力等方面。

二、城市营销

经营城市，即指城市政府运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施和人文资源等进行优化整合和市场化营运，以实现资源优化配置和高效使用。

城市营销，即把地区视为一个市场导向的企业，将地区的未来发展愿景作为一个吸引人的产品，通过强化地方经济基础以及更加高效地满足和吸引既有的和潜在的目标市场（主要包括产业、投资者、定居人口、观光游客和会议人士等），来主动营销地区的特色。

三、城市营销的主要内容

一）目标市场，可以分为三大类：企业、居民、旅游者。

（二）目标市场需求，对应于企业、居民、旅游者不同的目标市场，其需求可归纳为创业需求、生活需求和旅游需求。

（三）产品，对于不同的“购买者”来说，城市提供的产品是千差万别的。但从满足基本需要的角度可分为几大类：创业产品、生活产品和旅游产品。具体涉及的要素主要包括：基础设施、吸引物、形象与生活品质。地方产品不仅应有一般性的吸引力，对于“购买者” 还应有特殊的吸引力。

（四）城市营销主体，通常城市营销机构由公众、企业界人士和城市管理者共同组成，加之对地方问题的诊断需要专家学者的研究，对外营销还需媒体的传播作用，因此我们可将地方营销活动的参与主体广泛地认为由官、产、学、民、媒组成，而他们也是地方形象设计与传播的主体。

四、营销导向城市发展战略的主要作用和措施

现代城市面临开放的全球化市场，在激烈的市场竞争中，有效的营销管理能够为城市的产品和城市本身开创更为宽广的发展空间。

对于一个城市，要在市场营销中取胜，应当通过提炼设计有特色的形象识别系统，市政建设悦

通过目的视觉识别系统，通过与地方传统文化结合形成被市场认同的行为识别系统。以上三个识别系统的

建设在城市营销的过程中对于突出城市特色，吸引市场兴趣，创建城市品牌有着重要的作用。

将城市作为企业来进行营销，要在分析自身产品特征、发展潜力和竞争者条件的基础上进行准确的市场定位，并对目标市场采取适当的广告、促销和公关手段，以扩大城市的影响力和市场份额，增加城市的外部收益。

要在市场营销中取得长久的优势地位，除了要保证产品质量，还要有一定的生产创新能力，不断促进产品的更新换代，满足消费者更高的需求。对于某些科研能力处于领先地位的城市，还应致力于科技创新，提高人类的生活质量。

营销城市要“走出去” 。城市管理的工作重点已经由生产管理转向形象管理，生产管理是企业内部事务，城市管理者主要应当从城市的整体形象着手，为企业创造良好的外部环境，将企业品牌与城市品牌联系起来。城市的产品品牌有时候是清晰的，如青岛海尔、深圳康佳、保定乐凯；有时候又是模糊的概念，如上海皮鞋、景德镇瓷器、香港金货、巴黎香水等。在后一种情况下，市场对于一种产品的认同已经跨越了企业品牌的层次，而是直接将某类产品同城市形象联系在一起，这正是城市品牌营销的成功体现。当产品品牌延伸到城市品牌后，城市品牌的巨大效应就会拉动城市整体经济的发展。

最后，营销城市的另一个重要的目的是“请进来” 。在城市发展过程中，对于资金、人才、技术和信息的需求会不断提高，而这些要求往往不能单纯依靠城市的内部产出来满足，城市发展需要不断吸收新鲜的血液。营销都市通过对外的宣传活动，让外部认识城市、了解城市，更进一步地认识到城市发展的潜力，从而形成对外部资源的吸引力，为城市的发展提供源源不断的能量。

第四节新形势下我国城市发展战略管理的潜在重点

2003年10月11日至14日召开的党的十六届三中全会上，实现理论突破，进一步确定了改革部署，创造性地提出了“五统筹，五坚持” 。“五统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放；“五坚持”，即坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本。这“五统

筹” 、“五坚持”，是在25 年改革实践经验的基础上所形成的科学认识，反映了经济体制改革之内在规律的要求，因而是指导我们在新世纪新阶段深化改革、协调发展的总体战略思想和基本原则。

同时，“五统筹”蕴含着全面发展、协调发展、可持续发展的科学发展观。“五统筹”的核心是社会、经济、环境可持续发展，是要树立新的科学发展观。“五统筹”必须以经济、政治、文化全面发展为内容，以社会主义物质文明、政治文明和精神文明整体推进为目标，以经济、社会、自然协调发展为途径，着眼于全面发展，囊括了当前改革和发展所要解决的一系列战略性、全局性的重大问题，旨在解决我国经济社会发展中出现的诸如城乡二元结构矛盾突出、地区之间差距不断扩大、人与自然的矛盾日渐突出等问题，使城乡、区域、经济社会、人与自然和国内发展与对外开放达到协调发展的状态，从而为建设惠及十几亿人口的

更高水平的全面小康社会提供保障。

据此，在新的发展形势下，我国城市发展的首要战略问题就是贯彻和执行“五统筹”的科学发展观。在“五统筹”的科学发展观指导下，从最高的战略层面上，我国城市发展战略要坚持抓好以下潜在的战略重点：

一、全面导入绿色GDP、人文GDP的目标绩效观

所谓“绿色GDP ”就是从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用。绿色GDP 指标，实质上代表了国民经济增长的净的正效应。绿色GDP 占GDP 的比重越高，表明国民经济增长的正面效应越高，负面效应越低，反之亦然。“人文GDP”就是为

了保障人的健康和全面发展而投入财富的增长指标，包括教育、文化、医疗卫生等方面。

我们追求的发展，应该是经济和社会事业的全面发展，是人与自然和谐相处的可持续发

展，应将“经济GDP” “人文GDP”和“绿色GDP”放在同等重要的位置。

二、构建敏捷城市，提高城市对外部环境变化的敏捷反应能力

当今世界处在信息爆炸的时代，城市要在瞬息万变的环境中抓住有利的信息，结合自身条件，做出相应的对策，才能赢得发展机会。也就是要创建“敏捷城市” ，其中包括三方面的内容：

信息敏捷。依托快捷、准确、畅通的信息来源和上传下达渠道，并在大量的信息中进行及时高效的筛选，保证决策者在第一时间获取精练实用的信息。就此，正在迅猛发展的数字城市，（数字城市即综合运用地理信息系统（GIS ）、遥感、遥测、多媒体及虚拟仿真等技术，对城市的基础设施、功能机制进行自动采集、动态监测管理和辅助决策服务的技术系统。）数字城市具备将城市地理、资源、环境、人口、经济、社会等复杂系统进行数字化、网络化、虚拟仿真、优化决策支持和可视化表现等强大功能。技术不但提供了技术支撑，而且具备成为信息敏捷交换和交流的平台。

人员敏捷。有灵活、干练、反应迅速的管理人员和办事人员，要做到能上能下，人尽其才，能够准确快速应对环境变化。

制度敏捷。在一定原则框架内，保留政策的适度弹性，以便在实施中能够因地因时制宜；必要时要及时调整修订现行政策制度，确保城市发展最终战略目标的实现。

三、全面导入循环经济

循环经济起源于工业经济，其核心是工业物质的循环。循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，是以物质、能量梯次和闭路循环使用为特征，在环境方面表现为污染低排放，甚至是污染零排放。循环经济把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，因此本质上是一种生态经济。循环经济是按照自然生态系统的物质循环和能量流动规律重构的经济系统。要求把经济活动组织成为资源

自然——产品和用品——再生资源” 的反馈式流程，所有的能源和原料都能在这个不断进行的经济循环

中得到最合理的利用，从而使经济活动对自然环境的影响减少到尽可能小的程度。

循环经济的涵义是：以可循环资源为来源，以环境友好方式利用资源，保护环境和发展

经济并举，把人类生产活动纳入到自然循环过程中，经过相当长一段时间的努力，使生态负

增长转变为生态正增长， 实现人类与生态的良性循环。 这种发展战略观对于我国现状资源和 能源短缺十分突出的大多数城市来讲具有重要的意义。

四、重视突发事件管理

应该认识到， 城市发展战略管理的实施过程并非一帆风顺， 国内外一些城市发生的一系

列突发事件也提示我们必须在城市发展战略管理中建立 “危机管理” 机制。 在制定国民经济 和社会发展规划的同时， 需要制定一个有效的， 能够帮助快速沟通、 快速做出影响评估和控 制的危机管理计划， 并使之成为国民经济和社会发展规划的重要组成部分， 甚至是最为重要 的部分。

一般来说， 危机管理在管理层次上高于日常管理， 是管理的最高层次。 危机管理计划不 是独立的， 它必须与整个国民经济和社会发展规划结合起来， 也必须与国家、 地区和部门的 危机管理体系相适应。当然，就我国来说，在制定危机管理计划的同时，还需要进一步建立 和完善危机管理系统， 这也是我们在制定国民经济和社会发展中长期经济和社会发展规划时 必须考虑的问题。

第五节城市发展战略管理的组织保障——学习型政府

、学习型政府的内涵和特征 一）内涵

学习型政府： 是指在政府内部形成浓郁的学习氛围， 完善终身教育体系和机制， 形成全 员学习、团队学习、组织学习的局面，从而提高整个政府的群体能力。

二）特征

组织与各成员均善于学习。这是学习型组织的本质特征；

二、建立学习型政府的作用和意义

1、具有高效竞争力的学习型城市政府能够更好应对经济全球化和信息化的要求；

2、高瞻远瞩的学习型政府才能满足入世和可持续发展的要求；

3、有凝聚力的学习型政府能够提高人力资源的管理水平；

三、学习型政府的构建

1、使公务员成为终身的学习者；

1、 组织成员拥有一个共同的意愿，即组织的共同构想；

2、 3、

组织结构扁平化； 4、

组织具备极强的自我创造力； 5、

弹性化的组织结构； 6、

能够实现充分的自主管理。

2、使政府成为适合公务员学习的组织；

3、使培训成为终身教育体系的重要组成部分。